Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

28 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
La sostenibilidad del crecimiento en ese tipo de estructura se sustenta
en las características de la oferta. Dichas características están asociadas,
entre otros factores, a la elevada elasticidad-ingreso de la demanda, a la
existencia de rendimientos crecientes y a la importancia de los factores de
la competitividad no relacionados con el precio.
Gran parte de esas contribuciones teóricas se realizaron en un momento
histórico en que las estructuras productivas eran fundamentalmente duales y
la producción estaba mucho más integrada vertical y nacionalmente. Existía un
sólido consenso respecto de las contribuciones de esos enfoques heterodoxos
acerca de la importancia que tenía el desarrollo de las manufacturas para
alcanzar un crecimiento sostenible. En ese sentido, los proponentes del
estructuralismo latinoamericano, partiendo de la evidencia de la región,
han alertado sobre el riesgo y la insostenibilidad de crecer sobre la base de
estructuras productivas en las que predominan sectores de baja intensidad
del conocimiento (típicamente, la explotación de recursos naturales) y
han argumentado sobre la necesidad de generar procesos de cambio
estructural (diversificación).
En la actualidad, predominan a nivel mundial estructuras productivas
múltiples, que se caracterizan por un alto grado de fragmentación de la
producción, por el surgimiento de nuevos servicios intensivos en conocimientos
y por la existencia de importantes interconexiones y múltiples dependencias
entre los diferentes componentes del sistema económico mundial. En ese
contexto, se vuelve más complejo el debate sobre el tipo de especialización
“deseable” para lograr un crecimiento sostenible.
Las contribuciones más recientes de lo que se denomina enfoque
neoestructuralista (Fajnzylber, 1992; Ocampo, 2005; Cimoli, Porcile y Rovira,
2010) y de diversos autores que promueven la perspectiva evolucionista y
neoschumpeteriana de la innovación (Metcalfe, 2002; Dosi, 1988; Nelson,
1991; Saviotti y Frenken, 2008) añaden elementos al debate actual sobre
estructura y desarrollo. En esa línea, en el presente capítulo se propone
hacer una reflexión teórica que reúna los principales aportes de esas visiones
para intentar dar respuesta a las siguientes preguntas: i) ¿qué es el cambio
estructural?; ii) ¿cuáles son los elementos cualitativos y cuantitativos que lo
determinan?; iii) ¿cuáles son las políticas necesarias para que la dinámica
productiva y social vaya en la dirección de un cambio estructural?; iv) ¿qué
es el cambio estructural en países en desarrollo?, y v) ¿se trata de aumentar
la velocidad del crecimiento, de cambiar de dirección, o de ambas cosas?
Este capítulo se estructura de la siguiente manera. En la primera
sección se sistematizan algunas consideraciones generales sobre cambio
estructural que surgen de la revisión de la literatura heterodoxa, que
incluye contribuciones estructuralistas, evolucionistas y poskeynesianas.
En la segunda se describen cuatro líneas teóricas que permiten distinguir