Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

24 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
comercial —más o menos gradual, según los sectores productivos— tiende
a poner mayor énfasis en la reconversión que en la diversificación sectorial.
De allí que resulte más sencillo identificar las presuntas “viejas” actividades
que deberían aumentar la productividad como resultado de un ajuste en
su dotación de personal (metalmecánica, textil o medicamentos) que las
“nuevas” actividades que deberían emerger con el objetivo de aumentar la
productividad y, al mismo tiempo, reabsorber el empleo liberado por las
primeras. El criterio utilizado para distinguir las actividades viejas y las
nuevas parece constituir aún una cuestión abierta. En ese sentido, el enfoque
que propone este libro puede contribuir a plantear algunos interrogantes de
interés para pensar la política industrial y tecnológica del país: ¿resulta posible
apuntalar las nuevas actividades biotecnológicas sin utilizar las capacidades de
la industria nacional de medicamentos? (capítulo VI); ¿en qué medida puede
aprovecharse la introducción de tecnologías digitales en la agricultura si no
se apunta al mismo tiempo a contar con una industria de bienes de capital
—y, en particular, de maquinaria agrícola— más diversificada? (capítulo V);
¿tiene sentido dinamizar la industria de bienes de capital sin un enfoque
integrado con la industria del software y viceversa? (capítulo VII).
La revolución tecnológica en curso ofrece oportunidades para potenciar
la diversificación en las actividades “viejas” a través de ciertas industrias
nuevas, difusoras de progreso técnico, que tienen presencia en la Argentina
con distintos grados de desarrollo. Identificar estas oportunidades exige un
abordaje sectorial de la política industrial y tecnológica que trascienda la
resolución de fallas de mercado o los determinantes de la competitividad-precio.
Si bien se han puesto en marcha acciones específicas de corte sectorial, en el
nuevo marco de incentivos, instituciones e instrumentos, tienden a prevalecer
las acciones transversales que apuntan a reducir ciertos costos de operación
(logísticos o laborales) o a eliminar distorsiones (regulatorias o impositivas)
en el funcionamiento de los mercados, más que a potenciar determinadas
actividades, en particular de nuevas industrias industrializantes, más allá
de aquellas que cuentan con ventajas comparativas naturales.
Las experiencias internacionales exitosas en materia de política
industrial y tecnológica muestran un Estado activo que deliberadamente
identifica y procura materializar las oportunidades tecnológicas que se
presentan en diversos escenarios socioeconómicos, de acuerdo con los cambios
que experimenta el contexto global, combinando acciones e instrumentos
horizontales con estrategias activas de selección y apoyo sectorial y basándose
en las capacidades y los aprendizajes tecnoproductivos e institucionales
acumulados en la estructura productiva y la burocracia estatal local. A
propósito del apoyo al surgimiento de nuevas actividades en el marco de
una estrategia de diversificación productiva, mencionábamos las dificultades
que supone el establecimiento de criterios para la selección de sectores
o actividades estratégicas. Los problemas de información propios de la