Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

20 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
tardía, al lograr explotar las externalidades y efectos de eslabonamiento
de las denominadas industrias “industrializantes” (Perroux, 1973). Estas
industrias comprenden aquellas actividades con mayor capacidad de influir
en un proceso de cambio estructural a partir de distintos tipos de efectos
externos, que van desde las externalidades pecuniarias en presencia de
impulsos insumo-producto entre sectores con economías de escala hasta
las externalidades no pecuniarias a través de la difusión intersectorial de
innovaciones asimilables a aprendizajes proveedor-usuario o los efectos de
encadenamiento derivados de cuellos de botella intersectoriales en términos
de capacidades productivas.
Después de la revolución de la microelectrónica, la biología molecular
y las nanociencias, es de esperar que las industrias que son consideradas
industrializantes en la actualidad difieran de aquellas que lo eran en el
período de posguerra. Muchas de las viejas industrias basadas en la síntesis
química brindarían hoy menos oportunidades de provocar efectos externos
que nuevas actividades con alta potencialidad tecnológica en una pluralidad
de sectores —como la nueva industria biotecnológica para la salud y para
usos industriales— con el potencial de generar efectos de encadenamiento
y la sustitución de procesos existentes. A su vez, existen ciertas industrias
manufactureras que a lo largo de los distintos paradigmas tecnológicos
siguieron desempeñando un papel industrializante. Es el caso de la industria
de bienes de capital, en particular la de máquinas herramienta, que tiene
la capacidad de producir sus propias máquinas, de generar oportunidades
para reducir costos en otras actividades y de mejorar la calidad y aumentar
la productividad de su propia industria y de las industrias usuarias (desde
la automotriz hasta la de bioprocesos). Estas propiedades de la industria
de bienes de capital, muchas veces eclipsadas por los saltos de paradigma
asociados a los cambios tecnológicos mayores, solo resultan equiparables
—en su papel de industria industrializante— al surgimiento de la industria
del software en los países desarrollados a fines de la década de 1980. Con
la emergencia de la manufactura avanzada (o la llamada industria 4.0), la
convergencia entre las tecnologías digitales y las máquinas herramienta
vuelve a constituirse como el principal vector de difusión de las nuevas
oportunidades tecnológicas hacia los sistemas productivos (Neuhäusler y
otros, 2015; Andreoni y Gregory, 2013).
Un análisis estratégico de la política industrial debería tener en cuenta
aquellas acciones de política capaces de promover dos tipos de industrias
industrializantes. Por un lado, las industrias motrices, que en la actualidad
articulan la base científica y la industria y generan oportunidades tecnológicas
de desarrollo de nuevos insumos y bienes intermedios de base biológica (la
industria biofarmacéutica o de enzimas, entre otras). Por otro lado, aquellas
industrias inductoras del cambio estructural que, a través de la producción
de bienes de capital o de software, posibilitan la difusión intersectorial de