Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales. Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales.
Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
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<strong>Manufactura</strong> y <strong>cambio</strong> <strong>estructural</strong>... 265<br />
En este tipo de empresas prevalece una trayectoria donde han<br />
disminuido <strong>la</strong>s oportunidades tecnológicas y cuya principal v<strong>en</strong>taja radica<br />
<strong>en</strong> el apr<strong>en</strong>dizaje re<strong>la</strong>cionado con <strong>la</strong> manufactura y esca<strong>la</strong>do sobre <strong>la</strong> base<br />
de técnicas de bioproceso de baja esca<strong>la</strong>. Si bi<strong>en</strong> este segm<strong>en</strong>to no muestra<br />
una <strong>en</strong>trada de nuevas firmas —hecho que se refleja <strong>en</strong> que el número de<br />
empresas ha permanecido constante <strong>en</strong> los últimos años cubiertos por<br />
este docum<strong>en</strong>to—, <strong>la</strong>s que ya ingresaron al sector continúan liderando <strong>la</strong>s<br />
exportaciones y dan cu<strong>en</strong>ta del 60% de <strong>la</strong>s v<strong>en</strong>tas externas de los productos<br />
biotecnológicos llevadas a cabo <strong>en</strong> promedio <strong>en</strong> 2011-2013. Dicha trayectoria<br />
les permitió acumu<strong>la</strong>r capacidades <strong>en</strong> <strong>la</strong> producción, inicialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> estrecha<br />
asociación con <strong>la</strong> infraestructura pública de ci<strong>en</strong>cia y tecnología.<br />
En segundo lugar, apoyados <strong>en</strong> <strong>la</strong> experi<strong>en</strong>cia y <strong>en</strong> <strong>la</strong>s empresas<br />
derivadas de este primer tipo de empresas, durante <strong>la</strong> década de 2000<br />
surgieron un conjunto de nuevas empresas biotecnológicas impulsadas por<br />
distintos programas de financiami<strong>en</strong>to del Ministerio de Ci<strong>en</strong>cia, Tecnología e<br />
Innovación Productiva (MINCYT). La concepción que estaba detrás de dichos<br />
programas se basó <strong>en</strong> <strong>política</strong>s de tipo “de abajo arriba” y <strong>en</strong> instrum<strong>en</strong>tos<br />
horizontales de apoyo a <strong>la</strong>s capacidades de <strong>la</strong>s firmas, que inc<strong>en</strong>tivaron <strong>la</strong><br />
creación de empresas que <strong>en</strong> algún mom<strong>en</strong>to podrían integrar <strong>la</strong>s etapas<br />
de manufactura. Sin embargo, estas empresas se focalizaron <strong>en</strong> <strong>la</strong> etapa de<br />
I+D e, incluso, algunas de el<strong>la</strong>s lograron desarrol<strong>la</strong>r p<strong>la</strong>ntas piloto, pero sin<br />
contar con <strong>la</strong>s capacidades ni los recursos necesarios <strong>para</strong> avanzar hacia <strong>la</strong>s<br />
etapas de esca<strong>la</strong>do <strong>industrial</strong> y comercialización ni <strong>para</strong> atravesar los costosos<br />
<strong>en</strong>sayos clínicos. Su número ha aum<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> el período analizado, como<br />
resultado del apoyo gubernam<strong>en</strong>tal, aunque mantuvieron una elevada tasa<br />
de rotación. Muchas de estas empresas se articu<strong>la</strong>n <strong>en</strong> consorcios creados<br />
<strong>en</strong> el marco del Programa de Impulso a <strong>la</strong>s Empresas de Base Tecnológica<br />
(EMPRETECNO), que ha modificado el esquema de interv<strong>en</strong>ción basado <strong>en</strong> <strong>la</strong><br />
<strong>industrial</strong>ización de <strong>la</strong> biotecnología a partir de empresas derivadas ais<strong>la</strong>das.<br />
Dadas <strong>la</strong>s ya altas barreras regu<strong>la</strong>torias y comerciales, el futuro de este tipo<br />
de empresas es incierto: o bi<strong>en</strong> abandonan <strong>la</strong>s actividades o bi<strong>en</strong> se integran<br />
a <strong>la</strong>s cad<strong>en</strong>as de valor de los grupos de empresas farmacéuticas locales; o<br />
bi<strong>en</strong> se transforman <strong>en</strong> proveedoras de servicios de I+D <strong>para</strong> otras firmas a<br />
partir de p<strong>la</strong>taformas o bi<strong>en</strong> se reori<strong>en</strong>tan hacia <strong>la</strong> sanidad animal o hacia<br />
otras actividades con barreras regu<strong>la</strong>torias significativam<strong>en</strong>te m<strong>en</strong>ores 20 .<br />
Algunas de <strong>la</strong>s nuevas empresas biotecnológicas son absorbidas por<br />
capitales con v<strong>en</strong>tajas organizacionales y trayectorias totalm<strong>en</strong>te difer<strong>en</strong>tes,<br />
y pasan a formar parte de subsidiarias de grupo nacionales. A partir de <strong>la</strong><br />
década de 2000, algunos grupos farmacéuticos nacionales se diversificaron<br />
hacia <strong>la</strong> biotecnología, gracias a su control de activos complem<strong>en</strong>tarios<br />
20<br />
Entre estas actividades se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran, por ejemplo, <strong>la</strong> producción de pruebas de diagnóstico, <strong>la</strong><br />
consultoría <strong>en</strong> g<strong>en</strong>ómica médica y el desarrollo de sistemas de expresión <strong>para</strong> usos <strong>industrial</strong>es<br />
o de biorremediación.
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