Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales. Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
En las últimas décadas, a pesar del avance del sector de los servicios, en particular de la economía digital, el sector manufacturero continuó siendo una de las principales fuentes de expansión de la economía mundial. Se trata del sector que genera la mayor parte de la inversión mundial en investigación y desarrollo tecnológico, que tiene los mayores encadenamientos productivos y capacidades de generación de empleo indirecto y que, sobre la base de sus propias necesidades de aprovisionamiento, promueve el desarrollo de nuevas tecnologías aplicadas a procesos y productos que pueden ser aprovechados por todas las actividades productivas. En ese contexto, el debate acerca del papel de las políticas industriales y tecnológicas cobró una renovada centralidad en América Latina y el Caribe, especialmente en los países de mayor tamaño de América del Sur, que en la década de 2000, en un contexto de términos de intercambio favorables, tendieron a profundizar su especialización comercial en el área de los recursos naturales.
Fiel a su tradición, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) fomentó ese debate y participó en él a través de una multiplicidad de proyectos de asistencia técnica, estudios específicos y publicaciones. El análisis del rol de la industria manufacturera en la Argentina, un país que se ha destacado históricamente en la región por su grado de diversificación productiva, forma parte de esa agenda de alcance regional. Este libro reúne un conjunto de aportes para pensar la política industrial y tecnológica en la Argentina, con los que se espera estimular un debate más profundo acerca del papel específico de estas políticas no solo en la Argentina, sino también en otros países de la región.
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<strong>Manufactura</strong> y <strong>cambio</strong> <strong>estructural</strong>... 299<br />
fueron int<strong>en</strong>tos ais<strong>la</strong>dos <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>o de un Estado débil y aún car<strong>en</strong>te de una<br />
visión global de desarrollo sectorial y económico ante <strong>la</strong> necesidad de una<br />
mayor complejización productiva del perfil de especialización nacional. Pese<br />
a ello, estas experi<strong>en</strong>cias constituyeron los primeros int<strong>en</strong>tos por diseñar<br />
una <strong>política</strong> de fom<strong>en</strong>to al sector, pero fueron interrumpidas a comi<strong>en</strong>zos<br />
de 1990 por el gobierno de Carlos Saúl M<strong>en</strong>em, que reci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te había<br />
asumido el Poder Ejecutivo, <strong>en</strong> el marco de un modelo económico que<br />
puso punto final al proyecto de <strong>industrial</strong>ización sustitutiva iniciado a<br />
mediados de siglo.<br />
La década de 1990 estuvo signada por <strong>la</strong> aus<strong>en</strong>cia de <strong>política</strong>s específicas<br />
y sistemáticas <strong>para</strong> <strong>la</strong> promoción de <strong>la</strong> industria del software (Yoguel,<br />
Lugones y Stulzwark, 2007). El instrum<strong>en</strong>to que más se aproximó a una<br />
<strong>política</strong> de inc<strong>en</strong>tivo fue el Fondo Tecnológico Arg<strong>en</strong>tino (FONTAR). El<br />
FONTAR se creó <strong>en</strong> 1995 con el objetivo de financiar a través de fondos<br />
internacionales los proyectos de modernización tecnológica de pymes<br />
<strong>industrial</strong>es e instituciones públicas de ci<strong>en</strong>cia y tecnología. Los fondos no<br />
eran direccionados a sectores específicos y <strong>la</strong>s empresas b<strong>en</strong>eficiadas eran<br />
mayoritariam<strong>en</strong>te manufactureras 9 .<br />
A su vez, <strong>en</strong> com<strong>para</strong>ción con países vecinos, como el Brasil y el<br />
Uruguay, <strong>la</strong> carga impositiva que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>taban <strong>la</strong>s empresas del sector <strong>en</strong> <strong>la</strong><br />
Arg<strong>en</strong>tina era re<strong>la</strong>tivam<strong>en</strong>te elevada y no existían inc<strong>en</strong>tivos a <strong>la</strong> radicación<br />
de empresas extranjeras <strong>para</strong> producir software <strong>en</strong> el país.<br />
La aus<strong>en</strong>cia de <strong>política</strong>s sectoriales estaba asociada a <strong>la</strong> falta de<br />
reconocimi<strong>en</strong>to por parte del Estado arg<strong>en</strong>tino del carácter estratégico<br />
del sector del SSI, a difer<strong>en</strong>cia de lo ocurrido <strong>en</strong> otros países de América<br />
Latina 10 . En síntesis, <strong>la</strong> necesidad de impulsar el desarrollo de este sector a<br />
nivel local no formaba parte de <strong>la</strong> ag<strong>en</strong>da pública, por lo que no existía una<br />
estrategia nacional dirigida a alcanzar este objetivo. En coincid<strong>en</strong>cia con lo<br />
analizado por Lavarello <strong>en</strong> el capítulo II respecto de <strong>la</strong> <strong>política</strong> <strong>industrial</strong><br />
9<br />
Entre 1995 y 2001, el FONTAR aprobó un total de 778 proyectos de 850 empresas como parte de<br />
sus difer<strong>en</strong>tes líneas de apoyo financiero, <strong>en</strong>tre <strong>la</strong>s que prevaleció el acceso al crédito fiscal y a<br />
consejerías tecnológicas dedicadas a <strong>la</strong> asist<strong>en</strong>cia técnica (Yoguel, Lugones y Stulzwark, 2007).<br />
10<br />
En el Brasil, por ejemplo, existían numerosos programas dirigidos al sector, como el Programa<br />
de Desarrollo Estratégico de <strong>la</strong> Informática (DESI-BR); <strong>la</strong> Sociedad <strong>para</strong> <strong>la</strong> Promoción de <strong>la</strong><br />
Excel<strong>en</strong>cia del Software Brasileño (SOFTEX); el Programa de Apoyo a <strong>la</strong> Investigación, Desarrollo<br />
e Innovación <strong>en</strong> Tecnologías de <strong>la</strong> Información (PD&I-TI); Brains de Brasilia (Brazilian intellig<strong>en</strong>ce<br />
in software); el Programa Finansoft, a cargo del Banco Nacional <strong>para</strong> el Desarrollo Económico y<br />
Social del Brasil (BNDES) (un catálogo de fu<strong>en</strong>tes de financiami<strong>en</strong>to y de capital de riesgo <strong>para</strong><br />
empresas de software); y el Proyecto Petrópolis-Tecnópolis (polo de actividades tecnológicas),<br />
<strong>en</strong>tre otros. En el Uruguay, se instrum<strong>en</strong>taron, por ejemplo, el Programa de Desarrollo Empresarial<br />
de <strong>la</strong> Industria del Software (BID/FOMIN), Programas <strong>para</strong> nuevos negocios <strong>en</strong> el sector de <strong>la</strong>s<br />
TICs, Ag<strong>en</strong>da INFO – URUGUAY 2000 / Polo Tecnológico Software-Uruguay / TecnoSis, Zona<br />
Franca Montevideo (ex<strong>en</strong>ción impositiva total), <strong>en</strong>tre otros (Uriona, Morero y Borrastero, 2013).
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