Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

102 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
defensivo, que buscaron mantener el tejido industrial. Al mismo tiempo,
surgieron iniciativas que, más allá de una selectividad por sector, procuraron
definir ciertas áreas problema a partir de proyectos estructurantes.
G. Conclusiones: la experiencia internacional
de política industrial a la luz
de la teoría económica
Una primera conclusión de orden teórico es que en ninguno de los casos
analizados la política industrial se basó en un abordaje reactivo en
función de una falla del mercado. Más que corregir distorsiones respecto
a una situación estacionaria óptima o simplemente resolver problemas de
coordinación frente a una estructura industrial dada, las acciones del Estado
generaron de forma deliberada fallas del mercado a fin de transformar
la estructura productiva y mantener (o mejorar) las posiciones en los
mercados oligopólicos: la generación de externalidades localizadas a partir
de grandes programas de I+D, la generación de condiciones de mercado
selectivamente diferentes de la competencia perfecta y la alteración de los
precios correctos para orientar las decisiones privadas. En todos los casos,
aunque con distintos grados de simultaneidad, se aplicó un conjunto de
acciones desequilibrantes que, en línea con la metáfora de Hirschman (1977),
conspiró contra la estructura existente y desafió, en forma más o menos
gradual, las ventajas comparativas estáticas. Resulta dable concluir, entonces,
que la política industrial comprende un conjunto de acciones deliberadas
que tienen como objetivo el cambio estructural.
Es plausible identificar al menos tres configuraciones de política
industrial. En primer lugar, el modelo de política industrial sectorial que actúa
a partir de grandes proyectos estructurantes desde el Estado. Tal es el caso
de Francia hasta 1980 y de la República de Corea hasta la crisis financiera de
mediados de la década de 1990, en los que las acciones desde arriba buscaron
activar ciertos sectores considerados estratégicos. Una segunda configuración
posible es la de la política en la que el Estado busca movilizar a la totalidad
de los sectores, apoyado en una densa red de relaciones y acuerdos sociales,
y actúa sobre el contexto competitivo, como el caso de Alemania y el Japón
antes del big bang financiero. Por último, un conjunto de casos más o menos
exitosos en el que la política industrial no procura cambiar la especialización
productiva, sino que se orienta al rol de un jardinero que riega las flores
existentes a partir de una política tecnológica y de clusters regionales, con
menor incidencia sobre las señales de precios de los agentes. Este es el caso
de Alemania y la República de Corea, países que, una vez alcanzada una
estructura productiva relativamente diversificada, pasaron en forma exitosa
de una etapa de proteccionismo educador a una política orientada a mantener
el liderazgo a partir de políticas tecnológicas de frontera.