Manufactura y cambio estructural: aportes para pensar la política industrial en la Argentina

Manufactura y cambio estructural... 17
componentes del sistema que generan mayores oportunidades tecnológicas,
procesos de aprendizaje más acelerados y rendimientos crecientes en un
mayor espectro de actividades (o de firmas), para maximizar de esa manera
las oportunidades de consolidar procesos de retroalimentación positiva y
convergencia tecnológica (catching up).
Si el cambio estructural tiene como condición una política industrial
específica, cabe a su vez preguntarse: ¿de qué hablamos cuando hablamos
de política industrial? Eso es lo que se plantea Pablo Lavarello en el segundo
capítulo de este libro. Como advierte el autor, resulta difícil encontrar en la
literatura una definición sistemática y convencional de política industrial. A
fin de cubrir ese vacío, el capítulo propone un análisis histórico-estructural
de las políticas productivas y tecnológicas de cinco casos nacionales en
el período de posguerra (Alemania, Brasil, Francia, Japón, República de
Corea), en el que identifica ciertas regularidades y presta especial atención
a las transformaciones de las modalidades de intervención estatal en cada
país a medida que avanzaba en su transformación productiva. Desde esa
perspectiva, se arriba a una definición histórica o positiva de lo que implica
una política industrial, entendida como un conjunto coordinado de acciones
deliberadas y orientadas a impulsar el cambio estructural hacia aquellos
sectores que generan aumentos de productividad en su mismo seno y en
el resto de la economía. Estas acciones incluyen desde las que afectan a las
capacidades tecnológicas a través de la infraestructura de ciencia y tecnología
o el apoyo a los aprendizajes acelerados de las firmas, hasta las que repercuten
en los incentivos de las firmas a través de múltiples instrumentos (fiscales,
comerciales, crediticios o compra gubernamental). Una de las conclusiones
que extrae Lavarello es que, desde una perspectiva histórica, el sendero de
diversificación y aumento de la complejidad productiva identificado con el
cambio estructural no fue el producto de una concepción minimalista de la
intervención estatal, propia de un estado facilitador, como sugiere la corriente
principal. Por el contrario, en los casos exitosos ese sendero fue resultado
de acciones deliberadas orientadas a provocar, como hubiera planteado
Hirschman (1958), “efectos desequilibrantes”, a fin de impulsar procesos de
convergencia tecnológica y transformar la estructura productiva.
Con la ralentización del comercio internacional, tras la crisis financiera
de 2008, en los países desarrollados se ha revalorizado esta concepción de
política industrial asociada al regreso de las políticas orientadas a actividades
seleccionadas (mission oriented). No obstante, las enseñanzas emanadas
de esas experiencias deben asimilarse con cautela, en su debido contexto
histórico, partiendo del grado de desarrollo productivo y tecnológico de los
casos considerados. La política industrial de los países desarrollados, que
busca impulsar la emergencia de nuevos paradigmas tecnológicos, difiere
de la política industrial que podría adoptar un país semiindustrializado
que busca acortar las brechas tecnológicas a partir, por ejemplo, de una