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UNIJUS 104 OS LIMITES DA REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL e) detentor das reservas bancárias do mesmo sistema; f) detentor das reservas cambiais; g) regulador das atividades financeiras e cambiais” 69 Ainda, segundo o mesmo autor, os bancos centrais possuem intensa atividade normativa, no concernente aos “mínimos detalhes” das instituições sob sua disciplina, voltando-se principalmente para a oferta da moeda, a taxa básica de juros e a liquidez geral do sistema. A atividade normativa do Banco Central do Brasil realiza-se através de resoluções, circulares e cartas circulares, consolidando-se em quatro conjuntos normativos: Manual de Normas e Instruções, Consolidação das Normas Cambiais, Plano de Contas do Sistema Financeiro e Catálogo de Documentos 70 . Esta competência para emitir diretrizes a um sistema integrado à política econômica tendo em vista o desenvolvimento, indubitavelmente, confere a autonomia essencial a qualquer agência reguladora. 4 LIMITAÇÕES À REGULAÇÃO Quando da exposição acerca da independência dos bancos centrais, ficou clara a preferência pela autonomia, a qual, inobstante imprescindível, esbarra nas limitações legais. Este é um ponto importante de nosso estudo, pois, como forma de adaptação às necessidades da época, a regulação pode ser confundida com desgoverno e exceção ao princípio da legalidade. Se a regulação é menos dura que a lei, numa forma de soft law, 71 isto não traduz inobservância aos princípios e regras maiores, norteadores de todo um sistema jurídico. 4.1. Estado de Direito A supremacia da constituição é regra num Estado que se diz de Direito. Ao texto constitucional devem, necessariamente, estar vinculadas todas as outras normas e atos, entre os quais os administrativos, contidos pelo princípio da legalidade. 72 A exposição de Lastra é visivelmente inspirada na teoria do Estado de Direito Constitucional. Dentro desta concepção enquadram-se as limitações ao próprio Estado, ou seja, a lei passa a ser o único instrumento de segurança e imparcialidade numa coletividade. Alguns conceitos podem elucidar esta limitação, como o de José Afonso da Silva: “A constituição do Estado, considerada sua lei fundamental, seria, então, a organização dos seus elementos essenciais: um sistema de normas jurídicas, escritas ou costumeiras, que regula a forma de Estado, a forma de governo, o modo de aquisição e o exercício do poder, o estabelecimento de seus órgãos, os limites de sua ação, os direitos fundamentais do homem e as respectivas garantias. Em síntese, a constituição é o conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado.” 73 Assim, no sentido de evitar a subordinação do Estado à ideologia liberal, Rosemiro Pereira Leal defende o intervencionismo pela lei, ao contrário de liberais e intervencionistas : “Impõe-se, portanto, a pré-intervenção do Direito nos diversos domínios da atividade estatal e não o intervencionismo ou absenteísmo do Estado em seus próprios e auto-instituídos domínios”. 74 O artigo 192 da Constituição vigente reza que o sistema financeiro nacional está estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e para servir aos interesses da coletividade. Mesmo que a Constituição houvesse omitido estes objetivos no citado dispositivo, não estariam eles descartados, posto que se afinam com os princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, nos artigos 1° e 3°, que devem ser estrita e indistintamente observados por todos os agentes públicos, de qualquer das funções correspondentes aos poderes do Estado. 4.2 Causas que ensejam a declaração de inconstitucionalidade Todo Estado Constitucional, para garantir a observância da constituição, exige a criação e o funcionamento de um tribunal constitucional, encarregado de declarar a invalidade de determi- ____________________ 69 NUSDEO, op. cit., p. 357. 70 Ibid., p. 358. 71 FONSECA, op. cit., p. 263. 72 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. Coimbra: Almedina, 1998. p. 243-244 e 255-256. 73 SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 39-40. 74 LEAL, Rosemiro Pereira. Soberania e mercado mundial: a crise jurídica das economias nacionais. 2. ed. Leme: LED, 1999. p. 238.
OS LIMITES DA REGULAMENTAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO PELO BANCO CENTRAL DO BRASIL nadas leis ou casos em virtude da inobservância do texto paradigma do Estado de Direito. Segundo Canotilho, embora o tribunal constitucional não possa deixar-se influenciar por valorações políticas, suas decisões acabam por ter força política: “O Tribunal Constitucional, mesmo primariamente limitado ao controlo jurídicoconstitucional das normas jurídicas, excluindo dos seus juízos valorações políticas ou apreciações de mérito político (a doutrina fala aqui do princípio da autolimitação judicial ou judicial self restraint), não se pode furtar à tarefa de guardião da Constituição, apreciando a constitucionalidade da política normativamente incorporada em actos dos órgãos de soberania.” 75 Como em Portugal e outros países, a Alemanha também possui seu tribunal constitucional – o Bundesverfassungsgericht. No Brasil, dispõe-se do Supremo Tribunal Federal, cujas atribuições estão contidas no artigo 102 da Constituição vigente. Em nosso País o controle de constitucionalidade pode ser difuso ou concentrado, ou seja, os juízes que se depararem com um caso cuja fundamentação legal seja estranha às normas constitucionais, pode declarar a inconstitucionalidade para aquele caso. Já no âmbito do tribunal supremo tal declaração tem força geral em todo o território nacional. Portanto, basta que um caso ou uma lei, em sentido amplo ou estrito, confronte, formal ou materialmente, com o Texto Maior para que tenha sua validade perdida. 4.2.1. Formais Diz-se formalmente inconstitucional qualquer ato ou norma que afronte diretamente a letra da Constituição. Tomando-se como exemplo o parágrafo 3° do artigo 192 do Texto de 1988, que limita os juros reais a doze por cento ao ano, entende-se que qualquer ato ou regra que faça ultrapassar tal barreira é eivado de inconstitucionalidade. Não se questiona aqui a exatidão da técnica legislativa ao se tratar de tal assunto no Texto Constitucional. Desde que disposto daquela ma- ____________________ 75 CANOTILHO, op. cit., p. 662. 76 Ibid., p. 1344-1345. 77 Ibid., p. 1348. 105 UNIJUS neira, merece ser respeitado. Esta, a inconstitucionalidade formal, bem menos complexa do que a material ou essencial. 4.2.2. Essenciais: as teorias da constituição Se, por um lado, existe facilidade em declarar a inconstitucionalidade por afronta ou inobservância ao sentido literal do Texto Constitucional, por outro, há extrema necessidade de se detectar a inconstitucionalidade pela afronta à finalidade da constituição. Viu-se que o Estado de Direito imprescinde da constituição, forma de limitar as atitudes daquele que, num primeiro estágio histórico, refletiu o anseio de liberdade dos cidadãos do século XVIII. Isto reflete numa das várias teorias da constituição, sendo ela a dos direitos fundamentais. 76 Longe de ser a melhor ou a mais desejada pelo fato de exacerbar o individualismo predominante no ideal liberal, serve para impor limites ao Estado opressor, espelho da época de seu surgimento. De outro lado, há a teoria democráticofuncional, que envolve a concessão de direitos aos cidadãos para serem exercidos em prol do interesse público77 . Embora esta teoria possa levar à perda ou suspensão dos direitos fundamentais, como cita Canotilho, a partir do artigo 18° da Constituição de Bonn, entende-se que o controle sobre o que vem a ser interesse público deve ser constante. O ponto que aqui se tenta esclarecer é justamente a constituição, em sua origem, como limitadora do poder estatal pela universalização dos direitos fundamentais, não necessariamente individuais, mas, em sua evolução, também coletivos, na busca de uma convivência mais harmônica. Esta reflexão leva ao julgamento de que qualquer ato que, mesmo não afrontando literalmente o texto constitucional, viole os objetivos da constituição, na busca do Estado de Direito Democrático pela dignidade do cidadão, é essencialmente inconstitucional. Se tomarmos o exemplo do caput do artigo 192 da Constituição de 1988, que trata especificamente do sistema financeiro, encontraremos seu objetivo, qual seja o desenvolvimento equilibrado do País, de acordo com os interesses da
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