Jahresgutachten 1987/88 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Drucksache 11/1317 Deutscher Bundestag - 11. Wahlperiode
die man von den Ankündigungseffekten einer so großen
Steuerreform erwarten konnte, ausgeblieben
sein.
Von dem für 1990 verbleibenden Gesamtvolumen der
Steuerreform von etwa 39 Mrd DM sollen rund
19 Mrd DM durch Belastungsumschichtungen aufgebracht
werden. Dieser Betrag und damit der Gesamtumfang
der Steuerreform hätten - steuertheoretisch
betrachtet - wesentlich größer sein können; denn die
Einnahmenausfälle, die sich aus der großen Zahl systematischer
Schwächen des deutschen Steuerrechts
ergeben, dürften weit höher sein (JG 85 Ziffern
274 H.). Schon aus diesem Grunde wäre es prinzipiell
möglich gewesen, das wachstumspolitische Profil
der Steuerrefonn zu härten.
Politisch ist es allerdings schwierig, Steuervergünstigungen
gegen die Interessen mächtiger Gruppen abzubauen.
Deshalb wurde in der Öffentlichkeitbezweifelt,
daß es gelingen werde, durch die Verbreiterung
der Bemessungsgrundlage einen nennenswerten Teil
des Umschichtungsbetrages aufzubringen. Insofern
erscheint es bemerkenswert, daß es gelungen ist, den
gesetzgebenden Körperschaften Steuerrechtsänderungen
vorzuschlagen, die nach offiziellen Einschätzungen
ein Mehraufkommen von 18 rvtrd DM erbringen
sollen (Tabelle 30). Tatsächlich dürfte diese
Schätzung überhöht sein, weil einigeÄnderungen nur
vorübergehend zu Mehreinnahmen führen oder weil
Mehreinnahmen aus der Streichung von Steuervergünstigungen
eingesetzt werden, die bereits in der
Finanzplanung berücksichtigt sind, da die Regelungen
vor 1990 auslaufen. Außerdem ist bislang nicht
geklärt, wie die verbleibende Differenz von einer
Mrd DM aufgebracht werden soll.
Auf eine detaillierte Erörterung der angekündigten
Umstrukturierungen wird hier verzichtet. Nur' zwei
dieser Regelungen sollen knapp behandelt werden.
Daß die Sonderfreibeträge bei den einzelnen Einkunftsarten
abgebaut werden - leider ist das nicht in
allen Fällen vorgesehen -, entspricht unseren Anregungen.
Problematisch ist es indessen, wenn der Arbeitnehmerfreibetrag,
der Weihnachtsfreibetrag und
die Werbungskostenpauschale zu einer einheitlichen
"Arbeitnehmer-Pauschale" in Höhe von 2 000 DM zusammengefaßt
werden sollen. Zwar wird dadurch
eine beträchtliche Steuervereinfachung erreicht. die
namentlich von der Steuerverwaltung begrüßt werden
dürfte, doch sind derart überhöhte Pauschalierungen
steuersystematisch bedenklich; denn es wird
durch die neue Werbungskostenpauschale - um eine
solche handelt es sich nämlich bei der Arbeitnehmer­
Pauschale - eine neue Steuervergünstigung für diejenigen
Arbeitnehmer geschaffen, deren Werbungskosten
weit geringer sind. Zugleich werden diejenigen
Arbeitnehmer diskriminiert, deren einschlägige
Aufwendungen die Pauschale erreichen oder gar
übersteigen, weil sich deren Belastungen nicht steuermindernd
auswirken. Das ist in den Fällen besonders
bedauerlich, in denen es sich dabei um Ausgaben
für die berufliche Weiterbildung handelt, weil die Höherqualifizierung
für die Aexibilisierung der Arbeitsmärkte
erwünscht ist und damit im wachstumspolitischen
Interesse liegt (Ziffern 36811.).
Zwiespältig ist die Einführung einer anrechenbaren
Kapitalertragsteuer in Höhe von 10 vH auf die meisten
Zinserträge zu beurteilen. Einerseits sprechen dagegen
die negativen volkswirtschaftlichen Auswirkungen,
wie Kapitalabwanderung und Erhöhung des
Zinsniveaus, die mit der angekündigten Belastung
wahrscheinlich verbunden sind. Andererseits sind
diese Einkünfte ohnehin steuerpflichtig, und es widerspricht
den Grundsätzen d(;;:r Steuerlastverteilung,
wenn der Staat es duldet, daß ein erheblicher Teil der
Zinsen der Besteuerung entzogen wird. Durch die faktische
Befreiung umfangreicher Zinseinkünfte werden
zugleich die Lohneinkünfte uhd die Gewinneinkünfte
diskriminiert, die in der Regel effektiver erfaßt
werden. Der dargestellte Konflikt spiegelt sich in dem
niedrigen Steuersatz, mit dem die Kapitalertragsteuer
auf Zinsen eingeführt werden soll. Der niedrige Tarif
ist gleichwohl unangemessen, weil die in Aussicht
genommene Erhebung dieser Abgabe von den Kapitalaniegern
ohnehin so interpretiert werden dürfte,
daß eine schrittweise Erhöhung des Steuersatzes vorgesehen
ist. Das wird diejenigen, die sich einer einkommensteuerlichen
Belastung ihrer Zinsen entziehen
wollen, selbst bei dem niedrigen Tarif dazu veranlassen,
ihr Kapital aus der Bundesrepublik abzuziehen.
Allerdings ist zu bedenken, daß die KapItalerträge
in den meisten anderen vergleichbaren Staaten
inzwischen stärker belastet werden als hier. Für die
einkommensteuerliche Belastung der Zinsen sorgt in
den Vereinigten Staaten ein funktionsfähiges Kontrollmitteilungssystem,
und in der Schweiz wird - um
ein weiteres Beispiel zu nennen - eine Kapitalertragsteuer
mit einem Satz von 35 vH erhoben. Es spricht
deshalb einiges dafür, daß man auch in der Bundesrepublikohne
größeren Schaden für die Volkswirtschalt
die Kapitalertragsteuer mit einem deutlich höheren
Satz - gegebenenfalls mit Freistellungen der kleinen
Sparer - hätte einführen können, wenn gleichzeitig
die Spitzenbelastung bei der Einkommensteuer und
der Körperschaftsteuersatz kraftvoller gesenkt worden
wären, als es die gegenwärtigen Pläne für die
Reform vorsehen.
291. Die geplante Abkoppelung des Körperschaftsteuersatzes
vom Spitzensatz der Einkommensbesteuerung
ist ordnungspolitisch aus mehreren
Gründen bedenklich: Zunächst werden für mittlere
und größere Personengesellschaften und Einzelfirmen
die Anreize für eine Umwandlung in eine Kapitalgesellschaft
verstärkt. Es besteht wirtschaftspolitisch
kein Anlaß, diese Substitutionsvorgänge durch
steuerpolitische Maßnahmen zu fördern. Sodann wird
die Einbehaltung von Gewinnen bei Kapitalgesellschaften
um so stärker begünstigt, je niedriger der für
die Thesaurierung geltende Steuersatz im Vergleich
zum Einkommensteuerspitzensatz ist. Die Förderung
dieser Form der Selbstfinanzierung ist unerwünscht,
weil sie zu einer Fehlallokation des Kapitals führen
kann (JG 85 Ziffer 273 und JG 84 Ziffer 460). 1n den
Vereinigten Staaten liegt übrigens nach der jüngsten
Steuetreform der Körperschaftsteuersatz von 34 vH
über dem Spitzensatz der Einkommensteuer von
28vH.
Daß der höchste Grenzsteuersatz der Einkommensteuer
von 56 vH auf 53 vH gesenkt werden soll, wäh-
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