Jahresgutachten 1987/88 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag - 11. Wahlperiode Drucksache 11/1317
den, wenn sich Kosten und Nutzen zwar nicht individuell,
aber doch einer bestimmten Gruppe - etwa
den Einwohnern oder den Produktionsstätten - zuordnen
lassen.
Geschieht das nicht, können sich Wanderungsimpulse
ergeben, die volkswirtschaftlich ineffizient sind.
So kann das Angebot kommunaler Leistungen zum
"Quasi-Nulltarif" die weitere Verdichtung in Baflungsräumen
noch begünstigen.
300. Wo das Prinzip der Gruppenäquivalenz verwirklichtwerden
soll, mußin der Regeldas Instrument
der Besteuerung eingesetzt werden. Auf die Steuerfinanzierung
muß man im übrigen auch in den Fällen
zurückgreifen, in denen das Äquivalenzprinzip in den
heiden erwähnten Versionen versagt. Das kommunale
Steuersystem muß bestimmten Anforderungen
Rechnung tragen, wenn der Wettbewerb zwischen
den Gemeinden nicht verzerrt werden soll. In erster
Unie muß es den Kommunen Anreize und Möglichkeiten
bieten, ihre wirtschaftliche Grundlage aus eigener
Kraft zu stärken. Nur auf diese Weise läßt sich
vermeiden, daß diejenigen durch nivellierende Finanzausgleichsleistungen
belohnt werden, die es an
eigenen Anstrengungen fehlen lassen.
Unter diesem Gesichtspunkt ist es unerläßlich, daß die
Gemeinden bei den großen Kommunalsteuern ein
Hebesatzrecht behalten. Den beiden oben erwähnten
Ansätzen für die Verwirklichung des Grundsatzes der
Gruppenäquivalenz entsprechend sollte jeweils wenigstens
eine Steuer darauf gerichtet sein, den Produktionsstätten
und den Einwohnern als Nutzern die
Kosten derjenigen kommunalen Leistungen anzulasten,
die ihrer Natur nach nicht durch Gebühren oder
Beiträge finanziert werden können.
Eine Abgabe, die beiden Zielvorstellungen der Gruppenäquivafenz
gerecht wird, ist die Wertschöpfungsteuer
(JG 86 Ziffern 287fl.). Das gilt aflerdings nur
dann, wenn sie konsequent verwirklicht wird. In diesem
Falle werden nicht nur die Betriebsstätten der
Gewerbetreibenden und der Freiberufler, sondern
ebenso die land- und forslwirtschaftlichen Betriebe
sowie die Mietwohngrundstücke als Steuerobjekte
nach dem Maßstab ihrer Wertschöpfung afs dem Beitrag
zur örtlichen Einkommenserzeugung belastet.
Als Entgelt für die kommunafen Vorleistungen soll
diese "Kostensteuer" auf die Endverbraucher der in
den Gemeinden erzeugten (Teil-)Leistungen überwälzt
werden, wofür in der Regel gute Voraussetzungen
bestehen dürften. Neben den auswärtigen Käufern
der in den Gemeinden erzeugten Produkte würden
die Gemeindebürger durch die Wertschöpfungsteuervor
allem dadurch getroffen, daß sie Wohnraum
in der Gemeinde nutzen.
301. Wird die Wertschöpfungsteuer dagegen in der
Weise eingeschränkt verwirklicht, daß nur die Wertschöpfung
der Gewerbetreibenden und der freiberuflich
Tätigen belastet wird, so kann sie afs eine Art
"reformierte Gewerbesteuer" aufgefaßt werden. In
diesem Falle werden wichtige Teile der örtlichen Produktion
getroffen, und zwar vornehmlich diejenigen,
die die Ballungsgebiete besonders belasten. Die Wertschöpfungsteuer
ist eine ergiebige Gemeindesteuer,
die das Interesse der Kommunen am ortsansässigen
und ansiedlungswilligen Gewerbe sichert und damit
auch regionalpolitisch positive Anreize setzt.
Dies ist bei der heutigen Gewerbesteuer kaum noch
der Fall. Vorliegende Rechnungen zeigen zudem, daß
diese Steuer für altindustrielle VerdichtUngsräume
eine denkbar ungünstige Lösung darstellt. Wir haben
im vorigen Jahr ausführlich dargelegt, daß wir die
Reform dieser Abgabe au! der Basis der Grundgedanken
einer Wertschöpfungsteuer für unumgänglich
halten, wenn sich die konsequente Konzeption dieser
Abgabe politisch nicht umsetzen lassen sollte (JG 86
Ziffern 2901.).
Die in der Öffentlichkeit als Ersatz für die Gewerbebesteuerung
diskutierten Vorschläge sind entweder
kommunafpolitisch oder finanzpolitisch bedenklich:
Bei einigen der erwogenen Möglichkeiten müßte auf
ein kommunales Hebesatzrecht verzichtet werden;
bei anderen könnten die Gemeinden in einem mehr
oder weniger großen Umfang eine Trittbrettfahrerposition
gegenüber anderen Gebietskörperschaften einnehmen;
wieder andere verstoßen - von weiteren
Nachteilen abgesehen - gegen grundlegende Prinzipien
der Steuersystematik. Die ökonomis.ch trotz einiger
Bedenken nicht uninteressante Alternative, die
Einführung einer kommunalen Verbrauchsteuer, ist
nach herrschender Auffassung - aus rein formalen
Gründen - mit den Harmonisierungsrichtlinien der
Europäischen Gemeinschaften für die Umsatzbesteuenmg
nicht zu vereinbaren.
302. Wird die Gewerbesteuer im Sinne des oben erwähnten
Vorschlages reformiert, wird also nurein Teil
der in der Gemeinde erzeugten Wertschöpfung belastet,
bliebe es nach den Grundsätzen der Gruppenäquivalenz
notwendig, die Vorleistungen der Gemeinden
für ihre Einwohner durch eine andere Abgabe
zu finanzieren, die auch die Landwirtschaft einscbließt.
Eine Möglichkeit dazu bietet die Grundsteuer, die
derzeit allerdings nur unzulänglich ausgeschöpft
wird. Das beruht auf zwei Gründen, die in einer inneren
Beziehung stehen. Da eine Erhöhung der Hebesätze
bei dieser Abgabe unmittelbar oder über Mieterhöhungen
die meisten Bürger belastet, scheuen die
Gemeinderäte im allgemeinen vor diesem Schritt zurück.
Eine Anhebung der Gewerbesteuer ist dagegen
weniger unpopulär, weil bei der heutigen Form der
Gewerbebesteuerung nur wenige Gewerbetreibende
belastet werden, die teilweise in der Gemeinde nicht
einmaf Wohnsitz (und Wahlrecht) haben. Auch aus
diesem Grunde ist es notwendig, die Gewerbesteuer
durch Verbreitenmg ihrer Bemessungsgrundlage
(unter gleichzeitiger Aufhebung der Gewerbekapitafsteuer)
und durch Erweiterung des Kreises der Steuerpflichtigen
auf eine neue Basis zu stellen.
Geboten ist aber auch eine Reform der Grundsteuer;
denn die Einheitswerte für den Grundbesitz sind so
stark verzerrt, daß es problematisch erscheint, die
Steuerlastverteilung auf sie zu gründen. Im übrigen
muß bezweifelt werden, daß die Werte der Grundstücke
überhaupt eine sinnvolle Basis für eine den
Prinzipien der Gruppenäquivalenz gerecht werdende
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