Jahresgutachten 1987/88 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag - 11. Wahlperiode Drucksache 11/1317
rend für den Körperschaftsteuersatz eine Reduzierung
von 56 vH auf 50 vH vorgesehen ist. wird offiziell mit
den unterschiedlichen Belastungswirkungen der Vermögensteuerbei
Kapitalgesellschaften und Personenunternehmungen
sowie mit der Tatsache begründet,
daß die Durchschnitlsbelastung der einkommensteuerpflichtigen
Gewinne regelmäßig unter dem Spitzensteuersatz
- zur Zeit also mehr oder weniger deutlich
unter 56 vH - liege, während die nicht ausgeschütteten
Gewinne der Kapitalgesellschaften auch durchschnittlich
mit dem Nonnalsatz - zur Zeit also mit
56 vH - belastet werden. Heide Argumente rechtfertigen
die Abkoppelung des Einkommensteuerspitzensatzes
vom Körperschaftsteuersatz indessen nicht.
Was die vermögensteuerlichen Unterschiede anbelangt,
wäre eine erwünschte Angleichung durch Reformen
bei dieser Abgabe angemessen. Auch der Vergleich
der Durchschnittsbelastungen geht fehl, und
zwar aus mehreren Gründen:
Für die unternehmerischen Dispositionen ist meist
nicht der durchschnittliche, sondern der marginale
Steuersatz entscheidend, und dieser entspricht
schon bei relativ niedrigen Unternehmereinkommen
dem Spitzensatz.
Die Berücksichtigung der Kirchensteuern bei einem
Steuerbelastungsvergleich zwischen Personenunternehmungen
und Kapitalgesellschaften ist
verfassungsrechtlich gewiß problematisch. Man
kann auch geteilter Meinung darüber sein, ob die
Kirchensteuer bei der Steuerlastverteilungberücksichtigt
werden soll oder nicht. Bei einer Analyse
der ökonomischen Wirkungen der Besteuerung ist
indessen davon auszugehen, daß die unternehmerischen
Entscheidungen von der gesamten steuerlichen
Grenzbelastung der Gewinne bestimmt
werden und daß in diesen Kalkül auch die Kirchensteuern
eingehen. Dies spricht schon heute bei
mittleren und großen Unternehmungen für die
Rechtstorm einer Kapitalgesellschaft. Dieser Effekt
wird durch die vorgesehene Steuerreform verstärkt.
Seit der Körperschaftsteuerreform 1977 können
Kapitalgesellschaften die Belastung der einbehaltenen
Gewinne derjenigen von Personenunternehmungen
angleichen, indem sie die Gewinne
ausschütten und durch ihre Gesellschafter wieder
einlegen lassen. Für kleine und mittlere Kapitalgesellschaften
läßt sich also die Durchschnittsbelastung
der Gewinne auf das Niveau derjenigen vergleichbarer
Personenunternehmungen senken.
Die Möglichkeit, die Steuerbelastung der bei Kapitalgesellschaften
erzielten Gewinne durch Ausschüttung
und Wiedereinlage zu senken, wird allerdings in
der Regel niebt genutzt, weil die Anteilseigner ihre
Interessen gegenüber dem Management nicht durchsetzen
können, wie es insbesondere bei großen Publlkumsakliengesellschaften
der Fall ist. Die Aufforderung
zur Wiedereinlage der ausgeschütteten Gewinne
weckt bei den Anteilseignern die Erwartung,
daß sich auch mit dem erhöhten Kapital unveränderte
Renditen erwirtschaften lassen, was häufig nicht zugesichert
werden kann. Werden die Gewinne dagegen
einbehalten, ist die Verwaltung einer solchen Rechenschaftsverpflichtung
enthoben. Die Lenkungsfunktion
des Kapitalmarkts wird ausgehöhlt, was
Fehlallokationen begünstigt. Überdies kann das Management
- in Ermangelung rentabler Sachanlagen
- an Stelle der Gesellschafter Finanzanlagen
vornehmen, insbesondere Anteile anderer pnternehmungen
erwerben, was die Untemehmenskonzentralion
begiinstigt. Mit der Abkoppelung des Körperschaftsteuersatzes
vom SpitzensatZ' der Einkommensteuer
wird diese Entwicklung zusätzlich begünstigt,
was ordnungspolitisch une~nschtist.
292. Die wachstumspolitische Ausrichtung der Steuerreform
hat auch darunter gelitten, daß im Laufe der
Diskussion immer stärker verteilungspolitische Gesichtspunkte
die Oberhand gewonnen haben. Die sozialen
Maßstäbe für die Steuerpolitikwerden nicht mit
der Frage gewonnen, wie ein gegebenes Sozialprodukt
am gerechtesten auf die Bürger verteilt werden
kann, sondern durch die Aufgabe gestellt, das Produkt
zu steigern; dies kommt allen zugute. So gesehen
sind die mehr als 6112 Mrd DM schlecht angelegt, die
die Senkung des Eingangssatzes des Einkommensteuertarifs
von bisher 22 vH auf künftig 19 vH an
Steuerausfall kosten wird. Trotz des hohen Steuerausfalls
ist die Entlastung für den einzelnen Bürger kaum
spürbar, und auch Leistungsimpulse können von dieser
Senkung des Steuersatzes - im Gegensatz zu der
oben erörterten Tarifkorrektur im direkt progressiven
Bereich - kaum erwartet werden.
Die Grundfreibeträge sollen zwar ebenfalls im Dienste
der Verteilungsgerechtigkeit erhöht werden, doch
ist diese Änderung günstiger zu beurteilen als die
Senkung des Eingangssatzes der Einkommensbesteuerung,
weil sie die Leistungsbereitschaft von Bedürftigen
und Beziehern kleiner Einkommen anregen
kann. Es ist nicht nur ungerecht. sondern wirkt für den
betroffenen Personenkreis auch demotivierend, wenn
nach dem geltenden Einkommensteuertarif Leistungseinkommen
besteuert werden, die die Regelsätze
der Sozialhilfe nur knapp übersteigen oder gar
darunter liegen. Mit der Erhöhung des Grundfreibetrages
ist dieses Problem ein wenig entschärft worden.
Ähnliches gilt für die Erhöhung der Kinderfreibeträge.
Gelöst werden kann es auf diese Weise allerdings
nicht; denn es hat eine weiterreichende Bedeutung,
auf die wir zuletzt in unserem Jahresgutachten
1985/86 hingewiesen haben:
"Die meisten Sozialleistungen - eine wichtige Ausnahme bilden
allerdings die Renten - sind gemäß § 3 EStG einkommensteuerfrei,
und bei vielen dieser Hilfen sind in den Bestimmungen
der Sozialgesetzgebung Einkommensgrenzen festgelegt,
beideren Überschreitung der Anspruch aufdie Transferzahlung
erlischt oder sich zumindest - wie etwa beim Kindergeld ­
vermindert. Beides kann den Leistungswillen der Bürger mindern.
Die Bereitschaft. sich um ein Arbeitseinkommen zu bemühen,
kann kaum erwartet werden, wenn vom Lohn nach Abzug
der Steuern und Sozialversicherungsabgaben kaum mehr übrig
bleibt. als beim Fortbezug der steuerfreien Bezüge. Demotivierend
muß es ebenfalls wirken, wenn bei der Überschreitung der
Einkommensgrenze eine odergar mehrere Sozialleistungen entfallen
und wenn dadurch bei mittleren Einkommen Grenzbelastungen
auftreten, die nicht selten höher sind als der Spitzensteuersatz
der gegenwärtigen Einkommensteuer. Zum Abbau
leistungslähmender marginaler Einkommensbelastungen ist es
155