Desarrollo social inclusivo

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
otra manera más precisa de evaluar si los programas de transferencias condicionadas están garantizando un piso
básico de ingresos a las familias pobres y extremadamente pobres es comparar los montos de las transferencias con
el déficit mensual de recursos de dicha población, que se refiere a la distancia entre los ingresos generados por esas
familias y la línea de pobreza o extrema pobreza 6 . En el Brasil, el programa Bolsa Família desde 2013 incorpora un
beneficio para la superación de la extrema pobreza, que transfiere a las familias un monto necesario para cubrir la
brecha de ingreso respecto de la línea de extrema pobreza 7 .
También es importante que los programas contemplen mecanismos de indexación automática amparados en
leyes, para que las transferencias no pierdan valor en el tiempo, defendiéndolas de la inflación y, especialmente, del
alza del precio de los alimentos (Cecchini y Madariaga, 2011). En la región existen ejemplos en ese sentido, como
Chile Solidario y las Asignaciones Familiares en el Uruguay. En otros países, como la Argentina, el Brasil o México,
los montos han sido ajustados en varias ocasiones, pero el proceso de ajuste no está amparado en la ley.
Las transferencias de ingreso para la superación de la pobreza tienen un impacto redistributivo y se financian
con recursos fiscales. Dos argumentos se han utilizado para objetarlas. Por una parte, se alega la insuficiente
capacidad fiscal de los países. Sin embargo, simulaciones de impacto y análisis sobre la capacidad fiscal indican
que en la región hay margen, aunque diferenciado, para implementar esos programas (CEPAL, 2010a; Filgueira y
Espíndola, 2014) 8 . Otro argumento esgrime que las transferencias desincentivan la inserción laboral de las personas.
Este argumento es erróneo por dos motivos: a) porque los montos de las transferencias apenas permiten alcanzar
umbrales mínimos de consumo y generalmente no permiten superar la condición de pobreza, y b) porque la
expansión de las transferencias monetarias ha ido acompañada de un incremento de las tasas de actividad en los
hogares beneficiarios. En contraposición a estas objeciones, la evidencia empírica muestra que las transferencias
de ingreso para la superación de la pobreza en algunos casos tienen efectos positivos en términos redistributivos y
económicos, los que fueron analizados en el capítulo II.
Desde un enfoque de derechos y de inclusión social y con fundamento económico, existen buenas razones
para defender el aumento del monto y de la cobertura de los programas de transferencia de ingresos como parte de
un sistema de garantía de ingresos. La primera es la igualdad de derechos sociales que concierne a la ciudadanía.
Los hogares que enfrentan situaciones de choque exógeno o por contingencias personales, y que se ven afectados
por la pobreza y la vulnerabilidad, tienden a descapitalizarse, precisamente por carecer de ingresos suficientes o de
instrumentos que amortigüen el efecto de situaciones adversas. En términos prácticos, y más aún en términos éticos,
es importante evitar el colapso de las economías de hogares. Como la región es frágil en cuanto a estabilizadores
automáticos frente a crisis y choques, se acentúa el papel que los sistemas de garantía de ingresos puedan jugar en
contextos adversos, para contrarrestar los efectos negativos de estas situaciones en el bienestar y sostener la demanda
interna. Por último, la asociación con programas de inclusión laboral y productiva, y los vínculos tanto con políticas
sectoriales de educación, salud y nutrición, como con acciones de expansión de la infraestructura rural y urbana
(electricidad, agua, saneamiento, vivienda), apuestan a acortar la permanencia de los hogares en la pobreza y a
favorecer una mejor inserción laboral de la población en el presente y en el futuro (CEPAL, 2010a).
2. Articulación con los programas de inclusión laboral y productiva rural y urbana
Cuando las transferencias monetarias provenientes de rentas generales son garantizadas y constantes en el tiempo,
proveen un piso de protección que permite a las personas en situación de pobreza buscar insertarse en el mercado
laboral con una mayor capacidad para negociar las condiciones de esa inserción, especialmente en cuanto a no
someterse a formas degradantes o muy desfavorables de trabajo en términos de ingresos y otros aspectos.
Junto con la ampliación de la cobertura poblacional y de los montos de las transferencias, la clave para avanzar
hacia innovadores programas para la superación de la pobreza es contribuir a la inclusión laboral y productiva de
los jóvenes y los adultos en edad de trabajar cubiertos por dichos programas (CEPAL/OIT, 2014).
6
Conforme a lo analizado en el capítulo II, en un ejercicio de Cecchini y Vargas (2015) sobre la base de datos de 2011 se muestra que, en
el promedio regional, los montos mínimos de las transferencias representan el 32% del déficit medio mensual de recursos de la población
extremadamente pobre y el 15% del déficit de la población pobre. La proporción del déficit medio mensual que es cubierta por el monto
máximo de las transferencias equivale al 86% en las familias en extrema pobreza y al 44% en la población en situación de pobreza.
7
Véase el Decreto núm. 7931 del 19 de febrero de 2013 de la Presidencia del Brasil.
8
Filgueira y Espíndola (2014) estiman, por ejemplo, el costo de entregar una transferencia monetaria de hasta un monto equivalente a
1 línea de pobreza para cada niño de 0 a 17 años que vive en una familia vulnerable (con ingresos per cápita de hasta 1,8 líneas de
pobreza), que complemente las transferencias monetarias que los países ya estén entregando a dicha familia. Los costos estimados
alrededor de 2011 varían entre un mínimo del 0,34% del PIB en la Argentina y un máximo del 10,9% del PIB en Guatemala.
Capítulo IV
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