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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)<br />
la implantación del Sistema Único de Salud (SUS), la Previsión Rural y el Beneficio de Prestación Continuada (BPC).<br />
Es interesante considerar que en los años ochenta, la polémica en torno a la relación entre las políticas selectivas<br />
y universales en la lucha contra la pobreza no resultó en una opción por un acceso selectivo a los programas de<br />
asistencia <strong>social</strong>. Fue hacia mediados de la década de 1990 cuando se legitimaron políticas focalizadas de lucha<br />
contra la pobreza, pero no opuestas a los programas <strong>social</strong>es de carácter universal. Se afirma que ese retraso en la<br />
instauración de políticas focalizadas permitió al Brasil beneficiarse de la experiencia latinoamericana y aprovechar un<br />
aprendizaje que coartó la creación de programas redundantes o ajenos a los servicios básicos de vocación universal,<br />
así como la instauración de fondos <strong>social</strong>es de emergencia (Draibe, 2006, pág. 143).<br />
El universalismo también avanzó en Colombia, donde con la compleja reforma de la salud se buscó tanto la<br />
cobertura universal del aseguramiento y de la prestación de servicios, como la competencia entre aseguradores y<br />
prestadores en el marco de un sistema solidario y descentralizado, cuyos beneficios y obligaciones se consolidaban en<br />
dos regímenes: contributivo (que se nutre de contribuciones obrero-patronales) y subsidiado. El sistema colombiano<br />
cuenta con importantes dispositivos para la solidaridad, como el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). La<br />
complejidad del diseño, no obstante, dificultó la confluencia de ambos regímenes en los plazos contemplados. En<br />
Costa Rica, país de arraigadas tradiciones universalistas, tampoco se registró un sesgo contra los recursos destinados<br />
a las áreas <strong>social</strong>es. Incluso se consolidaron esfuerzos señeros en materia de políticas selectivas destinadas, por<br />
ejemplo, a estrechar la brecha digital con la introducción de la informática educativa, que empezó por las escuelas<br />
más pobres con un horizonte universalista de expansión de la cobertura, y cuyos objetivos claramente trascendían<br />
una orientación asistencial.<br />
2. Vinculaciones entre políticas focalizadas y universales<br />
Esa visión reduccionista de la política <strong>social</strong> gradualmente se vio erosionada por diversas razones y consideraciones,<br />
entre las que se destacan: a) la limitada viabilidad de establecer programas focalizados aislados, ya que, de hecho,<br />
la mayoría de los programas selectivos de la región suponía una relación con servicios <strong>social</strong>es básicos como los de<br />
salud y educación, y b) el creciente reconocimiento de que el énfasis en políticas macro, sectoriales y focalizadas debe<br />
ser función de la profundidad y naturaleza específica de la pobreza en cada país. La focalización es más importante<br />
cuando la pobreza está muy concentrada y la capacidad de ejecución es buena, pero cuando la pobreza está muy<br />
difundida y la capacidad de ejecución es débil, el crecimiento económico, los factores relacionados con el mercado<br />
de trabajo y el apoyo de los servicios <strong>social</strong>es básicos son las vías más efectivas para enfrentarla.<br />
Asimismo, algunas experiencias exitosas de desarrollo en el sudeste de Asia revitalizaron los planteamientos<br />
de los organismos financieros internacionales sobre la necesidad de mejorar la distribución del ingreso en aras de<br />
un mayor crecimiento e integración <strong>social</strong>. Esto abrió espacio, nuevamente, a concepciones sobre el desarrollo que<br />
dan mayor importancia a las causas de la pobreza, no contraponen crecimiento y equidad, reconocen una relación<br />
complementaria entre Estado y mercado, y muestran cautela ante los mecanismos de mercado, por consideraciones<br />
tanto de eficiencia como de equidad. Estos cuestionamientos, que surgieron a mediados de los años noventa y desde<br />
entonces se han ido acentuando, así como las lecciones dejadas por los fracasos y limitaciones de los programas<br />
focalizados con perspectiva reduccionista, modificaron en diversa medida las orientaciones globales en materia de<br />
política <strong>social</strong> y focalización.<br />
En ese contexto, se fortalecieron en la región visiones más abiertas respecto de la vinculación de programas<br />
selectivos con las políticas sectoriales, eminentemente de carácter universal. Entre otros aspectos, esto se expresó en<br />
la introducción paulatina de condicionalidades para acceder a ciertos beneficios (por lo general monetarios) de los<br />
programas de transferencias condicionadas que, al estar generalmente relacionadas con salud, nutrición y educación,<br />
se satisfacían en el marco de políticas sectoriales.<br />
Se acotó el sentido de la selectividad, al fortalecerse la visión de que la complejidad de los objetivos de la política<br />
<strong>social</strong> trasciende la lucha contra la pobreza, que la propia lucha contra la pobreza es una tarea ingente que sobrepasa<br />
ampliamente a la focalización, que el carácter multifacético de la pobreza impone políticas integrales y heterogéneas<br />
e intervenciones diferenciadas, y que se debe incidir en las causas de la pobreza, haciendo hincapié en la adquisición<br />
de capacidades, destrezas y habilidades que permitan superarla, mediante la inserción <strong>social</strong>, económica y política<br />
(Sojo, 1999). Las prestaciones universales —inmersas por su naturaleza en la dinámica sectorial— constituyen<br />
una bisagra entre obligaciones y derechos, que actúa en un amplio espectro temporal e invierte en capacidades<br />
Capítulo II<br />
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