Desarrollo social inclusivo

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
Recuadro III.I (conclusión)
vi) el monitoreo de la ejecución física y financiera; vii) la rectoría y
regulación de los actores gubernamentales y no gubernamentales, y
viii) la sistematización de información y la evaluación de resultados.
En este documento, se utiliza el concepto de autoridad
social de manera acotada, para referirse a un área específica
de las políticas sociales, en que se incluyen las políticas de
protección, promoción e inclusión social dirigidas a segmentos
de población considerados prioritarios por sus condiciones de
pobreza, vulnerabilidad, exclusión social o discriminación.
En razón de la multidimensionalidad de lo social, la
coordinación implica la participación de variados actores, que
puede tener lugar en una organización colegiada, ya sea a nivel
del conjunto de la política social y/o en subconjuntos de esta.
Por tanto, la coordinación intersectorial suele destacarse como
uno de los elementos centrales de la institucionalidad social,
y el nivel de integración de las funciones lleva a diferenciar
entre coordinación intersectorial de alta y de baja intensidad
(Cunill-Grau, Repetto y Bronzo, 2015). La primera se produce
cuando diferentes sectores intervienen de manera conjunta en el
diseño, la ejecución y la evaluación de la política, intercambiando
información y eventualmente recursos financieros en pos de
la solución de un problema que han definido con anterioridad
también en forma conjunta. En la segunda, existe un plan de
acción básico coordinado por alguna instancia central, pero las
actividades continúan siendo abordadas en forma sectorial.
A fines del pasado siglo, en el marco de propuestas
esbozadas sobre institucionalidad social en la región, se destacaron
como elementos centrales para su conformación indicadores
relacionados con la calidad de la gestión de programas sociales,
en particular sobre la planificación, asuntos presupuestarios,
ejecución, monitoreo y evaluación. Sin embargo, para dar cuenta
del conjunto de elementos que componen la institucionalidad
y la propia gestión pública, se requiere una visión amplia de la
institucionalidad social, que vaya más allá de la gestión y se
ocupe también de la dimensión jurídica y normativa, con miras
a integrar la garantía de derechos, la estructura organizacional
y la dimensión fiscal. Estas distintas dimensiones se describen
a continuación:
1. Dimensión jurídico-normativa: se refiere a la base legal de la
institucionalidad social vigente en los países, incluidas desde la
adhesión y ratificación de convenios y tratados internacionales
y la presencia de las distintas temáticas sociales en los textos
constitucionales, hasta la existencia de leyes y normativas
específicas. También se incluyen los planes nacionales de
desarrollo social y la planificación y las leyes sociales sectoriales,
en especial de desarrollo y protección social.
2. Dimensión relacionada con la estructura de gobierno en
lo social: es una segunda dimensión, en la que se pueden
identificar tres niveles analíticos:
i) La coordinación de las políticas a nivel central, identificando
la entidad que detenta la autoridad en lo social (Presidencia,
ministro encargado, oficina de la primera dama u otras)
y las instancias de coordinación entre ministerios y
otras reparticiones del poder ejecutivo, la que define
el direccionamiento y las prioridades de la política
pública en lo referente al desarrollo social (por ejemplo,
gabinetes sociales, consejos económicos y sociales,
instancias de coordinación propias de la Presidencia u
oficina del primer ministro). Además de la coordinación
a nivel interministerial, esta dimensión puede involucrar
mecanismos de coordinación territorial entre el gobierno
central y otros niveles de gobierno. Finalmente, también
puede incluir instancias de coordinación intersectorial
especializadas según áreas temáticas o bien según
poblaciones específicas (por ejemplo, consejos nacionales
de la infancia).
ii) La estructura orgánico-ministerial, es decir, la configuración
de los distintos ministerios e instancias del poder ejecutivo a
cargo de las funciones sociales, considerando sus mandatos
y estatus jurídico, lo que permite definir la importancia
relativa de los ministerios de desarrollo social dentro de
la estructura gubernamental central, así como su grado de
autonomía, especialización, relación e importancia relativa
en comparación con otras áreas sectoriales del gobierno.
iii) La estructura subministerial, considerando las instancias
que ejecutan y gestionan las acciones y programas
sociales específicos, definiendo ámbitos de política
(por ejemplo, cuidados o discapacidad) y/o poblaciones
objetivo específicas (por ejemplo, institutos de juventud
o de pueblos indígenas). También se ubican diversos
mecanismos de gestión y coordinación operativa de los
programas sociales, que pueden ser intraministeriales y
territoriales (en particular, según la relación entre niveles
de gobierno), con sus respectivas particularidades en
lo relativo a las facultades y autonomía de los niveles
subnacionales (de acuerdo a las características de la
división político-administrativa de cada país).
3. Dimensión técnico-operativa: se refiere a la presencia y las
características de los sistemas de planificación y gestión
de las políticas, particularmente en relación con variables
como instancias de planeación, seguimiento y evaluación,
de participación y rendición de cuentas, y mecanismos de
implementación y seguimiento. Mediante tales elementos
se busca concretar los objetivos previamente formulados en
las instancias definidas por el marco jurídico y organizacional.
Por tanto, esta dimensión se centra en los actores, normas y
facultades institucionales involucradas en la implementación
de políticas y programas, en particular a nivel interministerial
y subministerial, así como subnacional.
4. Dimensión fiscal: está centrada en el análisis del volumen
relativo de recursos movilizados para lo social, en términos de
prioridad fiscal y ciclicidad, así como estabilidad y tendencia
de los montos de inversión destinados a cada función social
(protección social, salud, educación, vivienda, cultura y
medioambiante, siguiendo la organización de la Clasificación
de las Funciones del Gobierno (CFG)–Fondo Monetario
Internacional (FMI)), y también a nivel sectorial, por parte de
los distintos ministerios.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Roberto Gargarella, “Dramas, conflictos y promesas del nuevo
constitucionalismo latinoamericano”, Anacronismo e Irrupción, vol. 3, N° 4, Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, noviembre de 2013; y Latin
American Constitutionalism, 1810-2010: The Engine Room of the Constitution, Nueva York, Oxford University Press, agosto de 2013; Carlos Acuña
y Fabián Repetto, “Un aporte metodológico para comprender (y mejorar) la lógica político-institucional del combate a la pobreza en América Latina”,
Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación, F. Mariñez Navarro y V. Garza Cantú (coords.), Ciudad de México,
Editorial Miguel Ángel Porrúa, 2009; Rolando Franco y Miguel Székely, “Institucionalidad social en América Latina” (LC/W.312), Santiago, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2010; Miguel Székely, “Cambios en la
institucionalidad de la política de protección social en América Latina y el Caribe: Avances y nuevos desafíos”, Nota Técnica, N° 810, Washington, D.C.,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mayo de 2015; Nuria Cunill-Grau, Fabián Repetto y Carla Bronzo, “Coordinación intersectorial pro integralidad
de las instituciones de protección social”, Instrumentos de protección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización, Simone Cecchini y
otros (eds.), Libros de la CEPAL, N° 136 (LC/G.2644-P), Santiago, CEPAL, 2015; Jorge Kaufmann, Mario Sanginés y Mauricio García Moreno (eds.),
Construyendo gobiernos efectivos: Logros y retos de la gestión para resultados en América Latina y el Caribe, Washington, D.C., Banco Interamericano
de Desarrollo, junio de 2015.
Capítulo III
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