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Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)<br />
Recuadro IV.8<br />
Aprendizajes históricos acerca de pactos relacionados con la protección <strong>social</strong><br />
El pacto, entendido como un amplio acuerdo en torno a las<br />
principales directrices de los sistemas de protección <strong>social</strong>, rara<br />
vez proviene de un único momento fundacional que determina<br />
los rasgos principales de los sistemas de protección <strong>social</strong>, sino<br />
que, en buena medida, deriva de procesos de construcción no<br />
lineal que conllevan sucesivos momentos de conflicto, discusión,<br />
acuerdo y decisión. La dinámica que da origen a ese camino<br />
gradual suele tener momentos identificables de particulares<br />
coyunturas de crisis y elevada conflictividad, que pueden<br />
tener efectos estructurales de largo plazo; retrospectivamente<br />
pueden identificarse los momentos definitorios o fundacionales<br />
de una sucesión de ajustes o reformas posteriores. Cuando<br />
la secuencia de cambios logra instaurar un nuevo statu quo y<br />
este es aceptado por el conjunto de la sociedad (o gran parte<br />
de esta), es posible hablar del surgimiento de un pacto <strong>social</strong><br />
cimentado en amplios consensos.<br />
Hay diversas vías identificables hacia un pacto <strong>social</strong>. La<br />
sucesión o suma gradual de cambios o de reformas pueden ser<br />
consecuencia de coyunturas excepcionales, muchas veces de<br />
momentos de crisis aguda, en donde, por ejemplo, un cambio<br />
de orden constitucional puede reorientar de forma duradera<br />
las políticas públicas y las políticas <strong>social</strong>es. Al definir el marco<br />
general de la política pública y el papel del Estado, los derechos,<br />
las libertades y los principios ligados a la ciudadanía, las normas<br />
y reglas para la toma de decisiones e incluso los componentes<br />
de los sistemas de bienestar, los cambios constitucionales<br />
pueden ser un momento fundacional que se traduce en un<br />
largo proceso ulterior de cambios institucionales, nuevas<br />
políticas, leyes y reformas. Incluso cuando el contenido de<br />
un ordenamiento constitucional sea en un inicio una ficción<br />
legal o parezca “letra muerta”, puede ir cobrando cada vez<br />
mayor concreción.<br />
Con o sin cambio de orden constitucional, la construcción<br />
de un pacto <strong>social</strong> también puede ir de la mano del impulso<br />
continuo de coaliciones político-electorales dominantes durante<br />
un largo período o del apoyo de coaliciones promotoras, cuando<br />
una diversidad de actores <strong>social</strong>es impulsa dichos cambios. Se<br />
trata de procesos conflictivos que tienen ganadores y perdedores,<br />
y en donde el balance de poder entre los actores principales<br />
está siempre presente. La noción de pacto <strong>social</strong> no es opuesta<br />
al conflicto <strong>social</strong> sino que, con frecuencia, es su producto. Por<br />
ello, en contextos democráticos, el surgimiento de una base<br />
<strong>social</strong> y electoral que sea favorable a sistemas de protección<br />
<strong>social</strong> con fuertes componentes redistributivos y universalistas<br />
es crucial para su profundización y para combatir su reversión.<br />
Las experiencias históricas evidencian que la construcción de<br />
pactos y consensos no necesariamente es un proceso participativo<br />
o, incluso, representativo. La interacción, la negociación y el<br />
acuerdo pueden ocurrir exclusivamente a nivel de los principales<br />
actores políticos o en virtud de arreglos corporativos de tipo<br />
vertical que dejan poco espacio para la consulta al conjunto de la<br />
sociedad civil o la ciudadanía. Más aún, pueden forjarse fuertes<br />
coaliciones y pactos para desmantelar o limitar el alcance de<br />
los sistemas de protección <strong>social</strong> o socavar la solidaridad. En<br />
otras oportunidades, los procesos pueden estar abiertos a la<br />
participación y a la consulta de un número amplio de actores<br />
y progresivamente reorientar y definir las prioridades de la<br />
política pública. La representatividad de estos pactos requiere<br />
renovar sus contenidos para mantener una legitimidad que, en<br />
democracia, puede cuestionarse si se acumulan tensiones que<br />
pueden desembocar en cuestionamientos profundos, ya sea<br />
de la mano de vuelcos electorales y cambios en las coaliciones<br />
gobernantes o de movimientos <strong>social</strong>es capaces de forzar una<br />
reorientación de la agenda pública y gubernamental.<br />
Los cambios del statu quo pueden ocurrir en el contexto de<br />
ventanas de oportunidad política donde confluyen una apertura<br />
de la agenda pública y gubernamental, la disponibilidad de<br />
alternativas de política, de diagnósticos y de narrativas, y la<br />
receptividad de los actores con poder de decisión formal. Son<br />
momentos sujetos a un elevado grado de incertidumbre, que,<br />
por definición, requieren negociaciones y concesiones por<br />
parte de los actores que acotan el alcance de las medidas y<br />
decisiones. Por esa misma razón, no necesariamente colman las<br />
demandas y expectativas de actores políticos vitales o, incluso,<br />
del grueso de la ciudadanía.<br />
Es relevante convencer sobre la necesidad de contar con<br />
sistemas de protección <strong>social</strong> más <strong>inclusivo</strong>s y abarcadores.<br />
En primer lugar, porque las razones y argumentos técnicos,<br />
políticos e ideológicos esgrimidos por los actores definen el<br />
marco y los contenidos de un pacto. Estos orientan a los actores<br />
en la definición de sus intereses y motivaciones, a la vez que<br />
son objeto de una deliberación conflictiva que puede generar<br />
acuerdos o cambios al statu quo. En la búsqueda de consensos<br />
amplios para la construcción de sistemas de protección <strong>social</strong><br />
universales también incide una dimensión internacional o, si<br />
se quiere, global, que forma parte del contexto externo que<br />
influencia los ámbitos nacionales y sectoriales. De ahí que la<br />
Agenda 2030 para el <strong>Desarrollo</strong> Sostenible pueda ser vista como<br />
una oportunidad para avanzar hacia sociedades más incluyentes<br />
y menos desiguales.<br />
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M. Hopenhayn y otros, “Pactos para una protección <strong>social</strong> más inclusiva”,<br />
serie Seminarios y Conferencias, N° 76 (LC/L.3820), Santiago, CEPAL, 2014.<br />
La interacción y los acuerdos entre múltiples actores no pueden ocurrir exclusivamente a nivel de los principales<br />
agentes políticos, ni de las autoridades a cargo de las finanzas públicas. Para lograr legitimidad y aprovechar las<br />
oportunidades que generan los mismos acuerdos para alcanzar los objetivos <strong>social</strong>es, es muy importante que participe<br />
y sea consultado un amplio número de actores.<br />
En otras dimensiones, el sentido de cooperación puede basarse en un mutuo beneficio que abarca a sectores<br />
<strong>social</strong>es muy diversos. Por ejemplo, en la necesidad de lograr una adecuada protección ante incertidumbres propias<br />
de la condición humana, por encima de las diversas situaciones socioeconómicas, se requiere redistribución y<br />
solidaridad en su financiamiento y la provisión eficiente de prestaciones <strong>social</strong>es, que dan sustento político a la<br />
Capítulo IV<br />
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