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<strong>Desarrollo</strong> <strong>social</strong> <strong>inclusivo</strong>: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...<br />
Recuadro IV.1<br />
Incorporación del enfoque étnico y racial en los programas de transferencias condicionadas<br />
Aunque el diseño original de los programas de transferencias<br />
condicionadas no incluía explícitamente un enfoque étnico y racial,<br />
este se ha ido incorporando de forma paulatina en los programas<br />
<strong>social</strong>es destinados a la reducción de la pobreza, ya sea desde<br />
su diseño o en la inclusión de componentes específicos. Los<br />
pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes tienden<br />
a estar sobrerrepresentadas en las situaciones de pobreza y<br />
extrema pobreza, y en algunos casos representan una proporción<br />
significativa, cuando no mayoritaria, de los pobres e indigentes. De<br />
tal manera, los efectos positivos de los programas, siempre que<br />
sean adecuados en su diseño y escala, tienden a favorecer a estas<br />
poblaciones en mayor medida. Según Robles (2009), los programas<br />
de transferencias condicionadas presentan ventajas comparativas<br />
frente a otros tipos de políticas <strong>social</strong>es focalizadas en pueblos<br />
indígenas, puesto que permiten el acceso a diversos ámbitos de<br />
los que estos últimos han estado tradicionalmente excluidos.<br />
Las siguientes son algunas de las ventajas de los programas de<br />
transferencias condicionadas: i) incluyen componentes dirigidos al<br />
fortalecimiento de las capacidades humanas; ii) permiten enfrentar<br />
los desafíos originados por la migración indígena a asentamientos<br />
urbanos, debido a que la cobertura se extiende tanto a áreas<br />
urbanas como rurales, y iii) posibilitan el acceso de personas y<br />
familias indígenas a otros programas y políticas de los sistemas<br />
de protección <strong>social</strong>, así como a programas de inclusión laboral y<br />
productiva. Por otra parte, desde un enfoque étnico, estos programas<br />
presentan las siguientes debilidades: i) escasa adecuación a los<br />
contextos locales y a las características de la población donde se<br />
implementan (originada por la no incorporación de un enfoque<br />
étnico desde su diseño); ii) limitación de sus operaciones debido a<br />
las dificultades de acceso de los pueblos indígenas a los servicios<br />
públicos, determinadas por su aislamiento y la débil cobertura de<br />
los servicios de educación y salud en las zonas rurales que habitan,<br />
y iii) escaso desarrollo de la mirada intercultural.<br />
A continuación, se presentan brevemente las experiencias<br />
de la incorporación del enfoque étnico y racial en tres programas<br />
de transferencias condicionadas de la región.<br />
Bolsa Família (Brasil)<br />
En el Brasil, la población afrodescendiente está claramente<br />
sobrerrepresentada entre los pobres y representa el 75% de<br />
los destinatarios del programa Bolsa Família, lo que equivale<br />
a 10,3 millones de familias. Además de la transferencia<br />
de ingresos de Bolsa Família, el plan Brasil sem Miséria<br />
incluye otros programas y acciones que vienen alterando<br />
las condiciones de vida de la población afrodescendiente<br />
en situación de pobreza y extrema pobreza. En los últimos<br />
4 años, 4,3 millones de familias afrodescendientes de las<br />
áreas rurales y urbanas accedieron a programas de inclusión<br />
productiva complementarios al programa Bolsa Família. Los<br />
afrodescendientes corresponden al 53% de las personas<br />
matriculadas en los cursos del Pronatec (de los cuales el 68%<br />
son mujeres negras y el 49% son jóvenes negros de entre 18<br />
y 29 años) y al 63% de los microemprendedores individuales<br />
formalizados. El 82% de las operaciones de microcrédito del<br />
programa Crescer fueron realizadas por afrodescendientes<br />
y las familias con jefatura afrodescendiente corresponden a<br />
la mayoría de los beneficiarios de los programas Água para<br />
Todos (un 65,9% en la modalidad de cisternas para el consumo<br />
y un 84,4% en la modalidad de agua para producción), Luz<br />
para Todos (61,7%), Bolsa Verde (83,5%) y el programa de<br />
construcción de viviendas Minha Casa Minha Vida (68,6%)<br />
(MDS, 2015).<br />
Familias en Acción (Colombia)<br />
En el diseño inicial del programa Familias en Acción, lanzado en 2001,<br />
no se consideró la diversidad cultural y étnica del país. Sin embargo,<br />
el Censo Nacional de Colombia de 2005 indicó que el 3,4% del<br />
total de la población (1.392.623 personas) era indígena, distribuida<br />
en 87 etnias o pueblos. En consecuencia, en 2007 se comenzó a<br />
extender el programa hacia pueblos y comunidades indígenas y<br />
el número de familias indígenas que recibieron las transferencias<br />
aumentó de 8.400 en 2008 a 72.000 en 2011, lo que correspondía<br />
a aproximadamente el 3% del total de las familias destinatarias<br />
del programa. El proceso de identificación de los destinatarios<br />
se adaptó de acuerdo con las particularidades de los pueblos<br />
indígenas. El programa solo ingresa a las comunidades indígenas<br />
que lo soliciten mediante una consulta previa, procediendo así<br />
con pertinencia cultural y garantizando el control <strong>social</strong>. Según<br />
los resultados de la evaluación externa del proyecto piloto de<br />
Familias en Acción en las comunidades indígenas, llevada a cabo<br />
por el Centro Nacional de Consultoría (CNC, 2010), el programa<br />
focalizó acertadamente el subconjunto poblacional con mayores<br />
vulnerabilidades, además de afianzar la identidad indígena y la<br />
movilización por intereses colectivos. Así, el programa ha tenido<br />
aceptación en las comunidades en donde se ha implementado. Se<br />
evidencia que una barrera de acceso al programa es la acreditación<br />
de la identidad con la presentación de documentos vigentes (cédula<br />
de ciudadanía de la persona a cargo del menor de edad y registro<br />
civil del menor), ya que los trámites de registro e identificación<br />
representan altos costos para las familias indígenas. Asimismo,<br />
debido a que las familias que viven distantes de los lugares de<br />
pago incurren en costos de desplazamiento, se ha considerado la<br />
bancarización para la población indígena (CNC, 2010).<br />
Red de Oportunidades (Panamá)<br />
Las personas pertenecientes a pueblos indígenas representan<br />
un 10% de la población total de Panamá. Desde 1994, se han<br />
elaborado diversas estrategias para superar la condición de<br />
exclusión y desigualdad en la que viven los pueblos indígenas<br />
del país. La estrategia que más directamente ha abordado<br />
la pobreza indígena ha sido la de Red de Oportunidades, un<br />
programa de transferencias condicionadas que comenzó a<br />
operar formalmente en 2006 y en cuyo diseño se encuentran<br />
explícitamente integrados una serie de criterios que forman<br />
parte de un enfoque étnico. Durante los últimos años, este<br />
programa ha extendido su accionar para llegar también a otros<br />
sectores de la población pobre no indígena e indígena que habita<br />
en zonas urbanas (Madrid y Hernández, 2011). En el estudio<br />
cualitativo de Madrid y Hernández (2011) se verifica que, si bien<br />
para la comunidad indígena Kuna Yala la ayuda de los gobiernos<br />
no ha sido significativa, lo que más perciben son los aportes<br />
económicos directos, es decir, las transferencias que reciben<br />
por la Red de Oportunidades. La evaluación de percepciones<br />
sobre el programa de transferencias condicionadas de Panamá<br />
muestra la necesidad de mejorar instrumentos específicos de<br />
apoyo de estos programas para los pueblos indígenas, tales como<br />
apoyos familiares interculturales y transferencias centradas en<br />
la familia nuclear más que en los hogares.<br />
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de C. Robles, “Pueblos indígenas y programas de transferencias con<br />
corresponsabilidad. Avances y desafíos desde un enfoque étnico”, serie Políticas Sociales, Nº 156 (LC/L.3170-P), Santiago, CEPAL, 2009; Ministerio<br />
de <strong>Desarrollo</strong> Social y Lucha contra el Hambre (MDS) del Brasil, Caderno de Resultados: População Negra (2011/abril 2015), Brasilia, mayo de 2015;<br />
Centro Nacional de Consultoría (CNC), Evaluación de operaciones de los proyectos piloto del Programa Familias en Acción en comunidades indígenas,<br />
Bogotá, 2010; y J. Madrid y A. C. Hernández, “Las políticas <strong>social</strong>es implementadas por el Estado panameño en la reducción de la pobreza indígena<br />
(1995-2005): el caso de la comarca Kuna Yala”, Santiago, CEPAL, 2011, inédito.<br />
Capítulo IV<br />
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