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<strong>Desarrollo</strong> <strong>social</strong> <strong>inclusivo</strong>: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...<br />
2. Los programas de transferencias condicionadas y sus efectos <strong>social</strong>es y económicos<br />
Un elevado número de evaluaciones de impacto permiten analizar los resultados obtenidos por los programas de<br />
transferencias de ingresos —especialmente los programas de transferencias condicionadas— para la superación<br />
de la pobreza en los diferentes países de la región, tanto en relación con los indicadores de pobreza de ingresos,<br />
como respecto de los indicadores de educación, salud y nutrición. Como se verá más adelante, los resultados son<br />
promisorios en lo que respecta a la disminución de brechas <strong>social</strong>es y a coberturas, pero también son relevantes<br />
respecto del objetivo redistributivo de la política <strong>social</strong>, con ajustes a la distribución del ingreso primario, y de los<br />
beneficios económicos que esta genera, no solo en los destinatarios directos, sino en el conjunto de la economía.<br />
A continuación se resumen algunos de los aprendizajes que dejan estos estudios.<br />
a) Efectos en pobreza y desigualdad<br />
Los programas de transferencias condicionadas aplican procedimientos y técnicas de selección de los destinatarios<br />
que minimizan los errores de exclusión (familias que satisfacen los criterios de elegibilidad, pero no participan en<br />
el programa) e inclusión (familias que no satisfacen los criterios de elegibilidad, pero participan). Los efectos sobre<br />
los indicadores de pobreza y desigualdad dependen entonces de la calidad de la focalización, la amplitud de su<br />
cobertura y el monto de las transferencias. Dado que las transferencias tienden a focalizarse en los más pobres,<br />
pero no siempre representan un monto elevado (véase el cuadro II.1), el impacto en la pobreza —más que sobre el<br />
índice de recuento (FGT 0<br />
)— se observa sobre todo en los indicadores relativos a la parte más baja de la distribución<br />
del ingreso, como la brecha de pobreza (FGT 1<br />
) y la severidad de la pobreza (FGT 2<br />
) (Cruces y Gasparini, 2012; Veras<br />
Soares, 2009). Esto significa que el impacto se expresa principalmente en acercar los ingresos de los hogares a la<br />
línea de pobreza o extrema pobreza, pero no necesariamente en superarlas 7 .<br />
La evidencia de los efectos positivos de los programas de transferencias condicionadas sobre el porcentaje de<br />
personas en situación de pobreza o indigencia proviene de países donde estos programas tienen un amplio alcance y<br />
efectividad, y los montos de las transferencias son significativos 8 . Se trata principalmente de países de renta media-alta.<br />
En el caso del Brasil, por ejemplo, según Soares (2012), el Programa Bolsa Família contribuye a una reducción del<br />
8% del índice de recuento de la pobreza (FGT 0<br />
), del 18% de la brecha de pobreza (FGT 1<br />
) y del 22% de la severidad<br />
de la pobreza (FGT 2<br />
). En los países en que la cobertura y el monto de las transferencias son inferiores (generalmente<br />
países de renta más baja) no se observan mayores repercusiones en materia de pobreza. En el caso de Honduras,<br />
Guerreiro Osório (2008) concluyó que el monto reducido de las transferencias del Programa de Asignación Familiar<br />
(PRAF) solo lograba disminuir la pobreza en 0,02 puntos porcentuales.<br />
Mediante el ejercicio de simulación aritmética realizado por Amarante y Jiménez (2013) para nueve países (Bolivia<br />
(Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) con microdatos de<br />
las encuestas de hogares de 2011, con el objetivo de medir el efecto de los programas de transferencias condicionadas<br />
sobre la pobreza de ingresos se llegó a resultados similares: los efectos son mayores respecto de la reducción de la<br />
brecha de pobreza y especialmente en su severidad, y los efectos sobre la incidencia son más reducidos.<br />
Por otra parte, cabe advertir que para evaluar el impacto de los programas de transferencias condicionadas en<br />
la reducción de la pobreza no basta con medir sus efectos inmediatos sobre los ingresos en un año determinado a<br />
partir de los datos de las encuestas de hogares. Además de los montos de las transferencias, hay que tomar en cuenta<br />
si el tiempo durante el cual estas se reciben permite a las familias superar ciertos umbrales de carencias y con ello<br />
estar en mejores condiciones para invertir en las capacidades de los niños, tener una inserción laboral más digna,<br />
invertir en pequeños emprendimientos o actividades agrícolas, y así mejorar su inclusión económica (CEPAL, 2012b;<br />
Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010). Difícilmente el impacto de los programas de transferencias condicionadas en<br />
7<br />
El indicador más utilizado para medir la pobreza —el porcentaje de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza o “índice<br />
de recuento”— corresponde al FGT 0<br />
de la familia de índices paramétricos de medición de la pobreza de Foster, Greer y Thorbecke<br />
(1984). El FGT 1<br />
es el indicador de brecha de pobreza, que pondera el porcentaje de personas pobres por el déficit relativo de sus<br />
ingresos con respecto al valor de la línea de pobreza. A su vez, el FGT 2<br />
asigna un mayor peso relativo en el resultado final a quienes<br />
están más lejos de superar la pobreza, al elevar al cuadrado el déficit relativo de ingresos (CEPAL, 2014b).<br />
8<br />
Este es el caso de la Argentina (Agis, Cañete y Panigo, 2010; Cruces y Gasparini, 2012; Lustig, Pessino y Scott, 2013), el Brasil (Cruces y<br />
Gasparini, 2012; Fiszbein y Schady, 2009; Lustig, Pessino y Scott, 2013; Soares, 2012: Veras Soares y otros, 2006), el Ecuador (Naranjo, 2008;<br />
Fiszbein y Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein y Schady, 2009), México (Cruces y Gasparini, 2012; Fiszbein y Schady, 2009; Lustig, Pessino<br />
y Scott, 2013) y el Uruguay (Colafranceschi y Vigorito, 2013; Cruces y Gasparini, 2012; Lustig, Pessino y Scott, 2013).<br />
Capítulo II<br />
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