ob, cit. - Instituto Nacional de Administración Pública, AC

596 ANDRÉS SERRA ROJAS
Por hoy se han seguido creando por "decreto" y puede decirse que es una
práctica administrativa, como en los casos de la Conasupo, Aeropuertos, Abastos,
el Metro y otros.
De todas maneras, la forma normal deberá ser que ellos se formen de
acuerdo con una ley. Una ley de organización y funcionamiento administrativo,
creadora de una situación jurídica general segura, que no podrá ser
modificada más que por un acto legislativo de la misma naturaleza. Desde
luego nos lleva a reflexionar que los organismos descentralizados creados
por una ley en ningún caso podrán ser modificados por un decreto.
La leyes la forma normal de crear una institución descentralizada y puede
revestir formas diversas, entre otras las siguientes:
1. Por medio de una ley que en forma expresa cree una institución descentralizada
y su régimen jurídico, por medio de una ley que comprenda:
denominación y fines, personalidad jurídica, organización, patrimonio, régimen
económico y financiero y relaciones con el Estado, sus trabajadores y
el público.
2. Por medio de una ley administrativa que -cree la institución pública
y reserve su reglamentación al Poder Ejecutivo, sería este el único caso que
el ejecutivo cumpliese con el "ejercicio de facultades administrativas".
Tampoco se deben crear estos organismos por medio de reglamentos, si
no se encuentran en 'el segundo caso señalado.
El segundo, como lo hemos comentado antes, se ha venido cumpliendo
por medio de decretos, acuerdos u órdenes que crean organismos descentralizados
con supuestas facultades administrativas. No hay ningún precepto constitucional
que autorice al poder administrativo la creación de un ente público.
Toda descentralización implica un fraccionamiento del poder, por lo
que un acto administrativo que cree una esfera de competencia, debe estar
contenido en la ley.
5. LA CREACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS EN OTROS PAÍSES
Debemos aludir al sistema que impera en otros países para la creación de los
organismos descentralizados. El profesor Miguel S. Marienhoff (Tratado de Derecho
administrativo, pág. 382), analizando la legislación de su país, estudia las dos formas
de creación de las entidades autárquicas: por ley del Congreso y por Decreto
del Ejecutivo. Este autor sostiene, con vista a su legislación, la inconstitucionalidad
de las entidades autárquicas creadas por ley, "en cambio la creación de dichas enti·
dades mediante decreto, vale decir, mediante un acto emanado directamente del
Poder Ejecutivo, es perfectamente constitucional".
Por lo que se refiere al Derecho belga, el profesor Buttgenbach (Manual de
droit administratij, 1 partie, 3(\ edition, 1966, págs. 48 y 49) afirma que en derecho
tículo 89, fracción 1 de la Constitución y la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal
en materia económica, de fecha 30 de diciembre de 1950, es decir, se crea la institución
por medio de un reglamento de la ley de atribuciones que no faculta al Ejecutivo para
elaborar dicha ley.