L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

L’administration Foncière Urbaine
Conventionnelle et Ses Limites
L’accès au foncier urbain, à l’enregistrement des titres ou à la
régularisation de la tenure passe invariablement par des procédures
administratives extrêmement pesantes qui peuvent se prolonger
jusqu’à deux ans et font intervenir un grand nombre de services.
Au Nigeria, par exemple, toute personne désireuse d’acquérir un
terrain officiellement enregistré et libre de tout litige doit remplir
21 procédures qui peuvent prendre 274 jours en moyenne, et payer
des droits se montant à 27 pour cent de la valeur du bien (World
Bank, 2004). A Dakar, avant la simplification de la procédure en
1993, l’octroi des droits de propriété se faisait en 44 étapes faisant
intervenir 12 processus distincts auprès des administrations locales
et centrales, et cela résultait déjà d’une première simplification des
procédures. En 2005, seuls 25 pour cent des ménages ayant droit à la
régularisation de la tenure dans l’établissement informel de Dalifort
s’étaient vu octroyer des droits de propriété. La ville de Pikine, dans
la Région métropolitaine de Dakar, compte 870 000 habitants, mais
le service local du cadastre ne peut traiter que 3 600 enregistrements,
cessions et demandes de lotissement par an (ILD, 2009).
Au Burkina Faso, la conversion de “temporaire” à “permanent”
d’un permis administratif, ou en bail emphytéotique, se heurte à
de nombreux obstacles. Vestige lointain d’un contrôle étatique hors
d’âge, le processus de conversion peut prendre jusqu’à un an et demi
et exige de nombreuses démarches. On peut y voir aussi, de manière
plus brutale, une manœuvre d’obstruction délibérée à la régularisation
de la tenure de la part d’instances d’administration foncières
soucieuses de faciliter la corruption et autres “encouragements”
de la part des demandeurs. L’attribution de droits de propriété
demande habituellement une évaluation cas par cas. La longueur et
les “coûts” de ces procédures découragent la formalisation des droits
de propriété, ce qui a de sérieuses répercussions sur les marchés
immobiliers. Les autres grands obstacles au développement du
marché foncier officiel sont notamment le quasi-monopole de l’Etat
sur le foncier, la faiblesse de l’administration foncière, des règles de
marché inadaptées, le manque de transparence et une administration
foncière corrompue.
Au Nigeria, la loi de 1978 sur l’utilisation des sols a donné au
gouverneur de chaque Etat la maîtrise et la gestion du foncier urbain
à travers les certificats d’occupation, alors que les collectivités locales
peuvent octroyer des droits d’occupation pour l’agriculture et autres
utilisations. En dépit de cette législation (ou peut-être à cause d’elle),
les entreprises et individus désireux d’acquérir des terrains urbains
se trouvent toujours en butte à divers obstacles, notamment du
fait que l’expansion spectaculaire du secteur des hydrocarbures et
de la démographie se sont suivies de peu. La nouvelle législation a
encouragé la spéculation foncière, surtout combinée avec l’approche
conventionnelle de la planification de l’utilisation des sols qui
a prévalu dans les plus grandes villes du pays, dont Aba, Enugu,
Kaduna, Lagos et Port-Harcourt.
Dans toutes les villes d’Afrique de l’Ouest francophone, les
règles d’urbanisme et les normes de construction font obstacle au
développement de marchés fonciers et de l’habitat en bonne et due
forme. La situation se trouve aggravée par trois facteurs qui entravent
le développement du crédit-logement:
• Le secteur officiel de l’aménagement foncier et immobilier est
encore presque embryonnaire, avec des capacités de production
limitées;
• Le prix des aménagements privés est fixé très au-dessus des
moyens de la plupart des ménages; et
• La sécurité de la tenure qui s’attache à un grand nombre de
parcelles est si défectueuse que celles-ci ne peuvent pas servir de
gage en bonne et due forme pour garantir un prêt bancaire.
Au Burkina Faso, par exemple, les prêts au logement ne se sont
montés qu’à 0.5 pour cent du produit intérieur brut (PIB) en
2004. Des proportions du même ordre se retrouvent au Ghana et
au Nigeria. Le Sénégal et le Mali font beaucoup mieux avec des
montants équivalents à 20 pour cent. 5 Le sous-développement de ce
type de service reflète la situation générale de l’économie de ces pays,
avec leurs taux élevés de pauvreté et d’analphabétisme.
Jusqu’à une date récente, la plupart des gouvernements d’Afrique
de l’Ouest toléraient les marchés fonciers informels, partant du
principe qu’ils finiraient par céder la place à des marchés modernes
et officiels. On supposait en outre que seule la propriété privée pleine
et entière pouvait inciter à l’investissement foncier, et que la sécurité
de la tenure ne pouvait être acquise que grâce à des terrains titres
et à l’enregistrement (Durand-Lasserve et al,, 2009). Toutefois, la
réalité du terrain est tout autre et, dans toute l’Afrique de l’Ouest,
l’enregistrement et les titres n’ont eu que des résultats très limités.
Quand les Établissements Irréguliers Suppléent
Aux Carences du Marché Foncier
Dans la grande majorité des villes d’Afrique centrale et de l’Ouest,
les pauvres et des proportions notables des catégories à revenus faibles
ou moyens sont incapables d’accéder aux marchés fonciers officiels,
qu’ils soient publics ou privés. A l’exception du Burkina Faso, la
fourniture publique de foncier et d’habitat urbains est partout
en baisse régulière en raison du manque de moyens et de volonté
politique, de la corruption généralisée et d’obstacles administratifs
et techniques. Le secteur privé officiel ne pourvoit pas aux besoins
des ménages à faibles revenus, à moins qu’il soit fortement
subventionné. Cette situation rend les marchés fonciers informels
plus attrayants puisque plus souples, avec des délais plus courts et
des coûts de transaction peu élevés, et où la tenure est considérée
comme assez sûre pour encourager un certain investissement dans le
terrain et l’habitat. Toutefois, l’efficacité de ces marchés s’agissant des
catégories les plus pauvres de la population urbaine doit être mise en
question, de même que leur caractère durable et leur facilité d’accès,
surtout en l’absence de politiques publiques pour les soutenir. On
peut s’interroger sur la viabilité de la fourniture de terrains (néo-)
coutumiers pour deux grandes raisons:
• L’offre de terrains (néo)coutumiers à distance raisonnable des
villes est en train de se tarir et les réserves se trouvent de plus
en plus loin des limites urbaines, des lieux de travail et des
services de transport en commun, ce qui limite sérieusement la
capacité du secteur à satisfaire vraiment la demande de foncier et
d’habitat urbains; et
• La nature informelle d’un titre ne signale pas nécessairement que
la tenure n’est pas sûre. Même en l’absence de reconnaissance
en bonne et due forme par l’institution publique, la caution
accordée par la population et le voisinage procure en général
la sécurité de la tenure. Ce dispositif risque toutefois de perdre
de son efficacité en cas de litige entre propriétaires coutumiers,
particulièrement entre ceux qui attribuent les terrains et les
autres membres du groupe, ou entre propriétaires coutumiers et
pouvoirs publics à propos de la légitimité des droits accordés par
la coutume.
L’éTAT des VILLes d’AFrIQUe de L’OUesT
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