L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

4.3
La Géographie des Marchés
Fonciers Urbains
Les Formes de Propriété, de Tenure et de
Droits Fonciers
Dans tous les pays d’Afrique de l’Est on trouve une double structure
de la tenure, où les régimes fonciers coutumiers (traditionnels)
fonctionnent côte à côte avec les régimes de droit formel (législatif).
Il s’agit là d’un vestige de l’ère coloniale. Les Britanniques (au
Kenya, en Ouganda et en Tanzanie), les Italiens et les Français (en
Somalie, en Erythrée et à Djibouti) et les Français et les Belges (au
Rwanda et au Burundi) ont introduit des systèmes règlementaires
d’enregistrement des titres fonciers dans leurs centres coloniaux
urbains et dans les zones de production agricole commerciale, tout
en laissant les modes de tenure coutumière régir les zones urbaines
et rurales indigènes. Aujourd’hui, la réalité du terrain porte toujours
la marque de ce double régime. Comme il se trouve fréquemment
des chevauchements ou des formules hybrides, cette dualité tend à
susciter des contradictions et de la confusion, notamment là où les
deux régimes se trouvent en présence l’un de l’autre. Le règlement
des litiges fonciers en Afrique de l’Est peut donc à l’occasion s’avérer
fort complexe, ce qui a des répercussions sur la sécurité de la tenure.
Le système du mailo en Ouganda (voir Encadré 4.5) est un bon
exemple du caractère profondément ambigu qui peut être celui de la
tenure. Qu’il agisse dans le cadre législatif ou coutumier, l’acquéreur
d’un mailo doit payer deux fois, puisque le détenteur du titre et
l’occupant du terrain doivent l’un comme l’autre être dédommagés.
Toute solution de continuité entre les deux parties rendrait la
transaction impossible. De même au Kenya, seul l’enregistrement
du titre (propriété, bail emphytéotique, servitudes) est en mesure
de conférer sur le foncier des droits que l’on peut faire valoir devant
les tribunaux. En outre, tout contrat de vente d’un bien-fonds doit
être conclu dans un délai de six mois, après quoi les documents ne
sont plus valides. Il n’est pas surprenant, dans ces conditions, que
les transactions non-officielles apparaissent souvent comme une
formule beaucoup plus pratique, même s’il s’y attache un certain
risque pour l’acquéreur ou si celui-ci peut tomber aux mains de
vendeurs malhonnêtes.
En Afrique de l’Est après l’indépendance, on s’attendait à
voir le système législatif de tenure foncière l’emporter un jour
définitivement, après son extension progressive à tout le pays au fur
et à mesure des adjudications et des échanges, dans les zones rurales
comme urbaines. Les réalités d’aujourd’hui sont bien différentes.
On voit en effet, dans bien des villes de la sous-région, proliférer les
aménagements urbains irréguliers tandis que les systèmes coutumiers
y ont été réintroduits en l’absence de systèmes efficaces de gestion et
d’administration foncières.
Les Institutions Foncières Urbaines:
Administration et Gestion
En Afrique de l’Est, les fonctions d’administration et de gestion
foncières relèvent du pouvoir central ou de celui de la région (état ou
province). Même là où des commissions foncières ont été mises en
place, comme en Ouganda et au Rwanda, l’enregistrement foncier
reste de la responsabilité du Directeur de l’enregistrement. L’Ethiopie
fait figure d’exception, la responsabilité de l’administration foncière
étant partagée entre les autorités municipales (pour le foncier urbain)
et les autorités régionales (pour le foncier). Dans les villes d’Ethiopie,
le foncier est distribué sur une base emphytéotique, alors qu’en zone
rurale il fait l’objet de “permis” octroyant des droits d’usufruit.
Les marchés fonciers informels fonctionnent tous de la même
façon en Afrique de l’Est. De simples accords par lettres d’échange
sont visés par l’administration locale (kebele, wazee wa mitaa, soit les
anciens ou les chefs de village) avec un nombre suffisant de témoins
choisis par les parties. Celles des parties les plus aisées peuvent
recourir aux services d’un homme de loi, mais vu les coûts il s’agit
là de l’exception plutôt que de la règle. Dans bien d’autres cas, les
transactions de nature informelle se font sans le moindre document,
s’appuyant sur la reconnaissance sociale tant pour l’authentification
du titre que pour la sécurité de la tenure. La section ci-dessous
intitulée “Quand les établissements irréguliers suppléent aux
carences du marché foncier” étudie de plus près le fonctionnement
de ces marchés informels.
Comment les Marchés Fonciers Urbains
Formels et Informels Fonctionnent-Ils?
En Afrique de l’Est, les pouvoirs publics à l’échelon national ou
local interviennent dans les marchés fonciers et l’accès au foncier
à travers la distribution de parcelles appartenant à l’Etat, par la
fourniture d’infrastructures et de services ainsi qu’à travers la
règlementation (règlement d’urbanisme, expropriation et fiscalité).
On considère souvent que ces instruments des politiques publiques
limitent de manière injuste, en milieu urbain, l’accès au foncier des
catégories à bas revenus. Alors que dans les pays d’Afrique de l’Est la
constitution et la législation invoquent souvent la justice sociale et les
aspects sociaux du droit de propriété, le fonctionnement des marchés
urbains officiels n’a pas été à l’avantage des pauvres qui constituent
pourtant la majeure partie de la demande. L’écart entre le besoin
de terrains urbains et leur disponibilité sur le marché officiel reflète
celui qui existe entre les politiques publiques d’une part, et l’inégalité
d’accès d’autre part qui manifeste le mauvais fonctionnement
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