L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

ENCAdRé 6.3: coMMent le MozaMbiQue Peut rePrendre en Main l’urbanisation sPontanee
En 2003, le ministère de l’Agriculture du
Mozambique a demandé que soit évaluée
l’efficacité du régime de distribution des terres
rurales dans tout le pays. Le rapport publié en 2006
a mis en relief des injustices notables entre les
diverses pratiques en vigueur. La même année et
avec le soutien d’ONU-HABITAT, le ministère pour
la coordination des affaires environnementales,
qui est responsable de la gestion et de l’utilisation
des sols et de l’aménagement du territoire, a
commandé une étude du même type portant cette
fois sur le marchés fonciers urbains dans les villes
de Manica et de Nacala. L’objectif était de mettre
en lumière les dynamiques à l’œuvre, d’évaluer les
moyens de contrer l’injustice sociale, de porter un
coup d’arrêt à l’expansion urbaine non durable,
et d’optimiser l’utilisation socio-économique du
foncier urbain. Il s’agissait aussi de déceler les
facteurs d’expansion urbaine “durable” à moyen
et long terme, ainsi que les meilleurs moyens de
rendre la tenure plus sûre et de promouvoir de
nouvelles formules de logement pro-pauvres pour
améliorer les conditions de vie dans les taudis,
comme prescrit par les Objectifs du Millénaire pour
le développement.
Les recherches conduites à Manica et Nacala
ont mis au jour quatre canaux d’accès au foncier
urbain : les systèmes coutumiers (19 pour cent),
la distribution par les pouvoirs publics (13 pour
cent), la simple occupation de bonne foi (six pour
cent) et l’accès indirect (62 pour cent). Si l’accès
indirect domine ainsi c’est que, en droit, on ne peut
vendre aucun terrain au Mozambique. Toutefois, la
loi foncière 14/97 autorise le transfert de propriété
de bâtiments urbains avec droits d’utilisation du sol
automatiques sur toute la parcelle. C’est donc à
ces quatre canaux qu’il revient d’assurer (quoique
de manière inefficace) la distribution foncière
puisque, sauf rare exception, l’accès au foncier
est ouvert à tout un chacun, de sorte que les villes
du Mozambique ne portent pas les stigmates de
la pénurie de logements qui caractérise bien des
villes africaines. Tout cela veut dire qu’il n’est pas
souhaitable de chercher à intervenir dans ces quatre
mécanismes.
Les recherches ont aussi permis d’établir que 63
pour cent de la demande porte sur des terrains
situés dans les zones péri-urbaines, 17 pour cent
dans les zones urbanisées (Zona de Cimento –
zone de béton) et 20 pour cent dans les ceintures
vertes urbaines. Trois types de marché sont en
fonctionnement dans les villes mozambicaines ;
ils ont beau être théoriquement distincts, ils se
retrouvent étroitement imbriqués en pratique:
foncier urbain, logement, et logement locatif.
Les grands types d’intervenants qu’on y trouve à
l’œuvre sont les pouvoirs publics, responsables de la
distribution officielle; le secteur privé, qui opère dans
le marché formel; et la société civile, qui opère sur
les marchés informels (lotissement, sous-location
ou occupation simple) sans aucune autorisation
formelle préalable.
Ni les pouvoirs publics ni les marchés formels n’on à
eux seuls les capacités qu’exigerait une distribution
efficace qui puisse satisfaire toute la demande de
foncier dans les villes, ou pour faciliter l’articulation
de cette demande avec les zones rurales avoisinantes.
C’est désormais le marché qui progressivement
supplante les pouvoirs publics comme
principal mécanisme d’allocation foncière (notamment
dans les zones péri-urbaines où la demande
est la plus forte). du coup, le foncier urbain se retrouve
marchandisé et les valeurs foncières sont en
hausse, au détriment de la justice sociale puisque
les citadins pauvres se retrouvent marginalisés.
Au Mozambique, l’expansion urbaine est un
phénomène spontané. Le gouvernement se déclare
incapable de la contrôler, tandis que le secteur
privé observe que ce n’est pas son rôle, sauf
lorsque des occasions d’investissement profitable
se présentent. L’investissement est fonction des
initiatives individuelles: les pauvres le font pour
tenter de renforcer leur tenure, alors que les riches
ne vont s’engager que lorsque celle-ci est garantie.
Les principales recommandations du second rapport
Source: Negrão, J. Urban Land Markets in Mozambique, Cruzeiro do Sul - Research Institute for Development, Maputo, à paraître. www.iid.org.mz
Sous la pression de l’urbanisation rapide en cours, l’expansion
territoriale des villes d’Afrique australe a abouti de plus en plus à
la commercialisation de l’accès informel au foncier avec paiement
en espèces ou en nature, y compris les ventes de biens-fonds saisis.
Par conséquent, les transactions informelles sont désormais souvent
consignées par écrit, ce qui donne au moins l’impression d’une
sécurité de fait. Cela a amené certaines autorités publiques dans
la sous-région à changer d’attitude. Ainsi à Maseru, où plus de 80
pour cent de la demande foncière en ville est satisfaite par le marché
informel, les allocations coutumières sont routinièrement reconnues
par le droit formel. Les biens-fonds acquis de manière informelle
peuvent désormais être enregistrés en tant qu’emphytéoses en bonne
sont les suivantes:
1. Les mécanismes actuels de distribution du
foncier urbain doivent être conservés, mais
une procédure progressive d’enregistrement
doit être instituée dans les meilleurs délais.
2. Il faut mettre en place de nouveaux modèles
de gestion et d’administration foncières,
qui facilitent la régularisation de toutes les
transactions portant sur des droits informels et
permettent de rendre l’utilisation des sols plus
transparente, plus claire et plus durable.
3. Les dispositifs existants de prêt au logement
doivent être revus pour inclure les pauvres et
favoriser l’auto-amélioration.
4. Un système participatif de planification et de
gestion de l’utilisation des sols décentralisé à
l’échelon du quartier garantirait des approches
plus inclusives des enjeux de l’urbanisation
rapide.
5. des zones tampon devraient être mises en
place entre quartiers formels et irréguliers afin
de sauvegarder l’agriculture urbaine tout en
fournissant des services adéquats aux zones
urbaines irrégulières.
Le rapport souligne aussi l’incapacité du
gouvernement et des municipalités à urbaniser
les nouveaux terrains, mettre en place de
nouvelles infrastructures ou fournir des services
proportionnels à une demande accrue. Cette
incapacité favorise l’exclusion des pauvres,
l’expansion urbaine incontrôlée, l’apparition de
nouveaux taudis plus étendus et une plus grande
pauvreté dans les villes, et c’est pourquoi il faut le
surmonter. dans ces conditions, l’étude appelle
à la mise en place de nouveaux instruments
qui permettent aux officiels municipaux et aux
autorités locales avoisinantes de mieux prévoir
l’expansion de leurs territoires respectifs et les
aident à mettre en place des mesures préventives
pour inverser les tendances les plus défavorables,
y compris la prolifération de la pauvreté urbaine.
et due forme. Toutefois, même lorsqu’elles sont reconnues, les
procédures informelles restent pleines de pièges, les droits fonciers
étant souvent mal définis, à moins qu’il y ait des empiètements de
limites de propriétés non résolus, et les contrats ne sont pas toujours
exécutoires en droit formel. En outre, les droits de transaction
restent disproportionnellement élevés, ce qui décourage souvent
l’investissement foncier.
A Maputo, les marchés fonciers informels sont dominés par l’achat
de terres rurales qui viennent d’être intégrées à la zone urbaine,
le lotissement de parcelles urbaines existantes, et l’occupation de
terrains urbains qui ne se prêtent pas à l’habitat. Sur ces marchés
on échange des terrains non enregistrés, et ils servent avant tout les
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