L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

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du marché foncier urbain tel qu’on le voit fonctionner à Kampala,
où bien des transactions portant sur des terrains titrés n’apparaissent
pas au livre foncier. Tout cela donne à penser qu’avec quelques coups
de pouce bien avisés de la part des autorités foncières officielles,
le secteur informel pourrait préparer la voie à une sorte d’autorégulation
des marchés fonciers dans les villes d’Ouganda.
Kenya
Etant donné l’absence presque complète de terrains vacants
appartenant à l’Etat dans les villes du Kenya, trois sources ont fait
leur apparition: (a) les lotissements de terrains tirés; (b) les projets
publics d’aménagement; et (c) les transactions portant sur des
terrains non titrés. En lotissant des terrains titrés, on rend souvent la
propriété informelle, puisque la plupart des lots ainsi créés ne sont
pas tirés. Dans ce système, des terrains péri-urbains sont achetés
par un groupe dont chaque membre se voit remettre une part sous
forme de certificat. Le terrain est ensuite découpé et occupé sans
l’approbation obligatoire de lotissement qui exigerait des plans
d’agencement en bonne et due forme, des relevés cadastraux et la
fourniture de services tout en se conformant aux normes coûteuses
imposées par le conseil municipal de l’endroit. La vente de certificats
de parts non enregistrés se poursuit sans faiblir, et ils ne sont visés
que par les membres désignés par le groupe. C’est ainsi que, tout
comme les occupations illégales (squats, avec leurs lotissements nonautorisés),
la seule raison pour laquelle de nombreux établissements
(comme le Zimmerman Estate à Nairobi) ne peuvent pas être titrés
est qu’ils ne remplissent pas les critères exigés pour se voir accorder
le statut d’ “aménagement d’un coût non abordable”. C’est ce qui
fait qu’un terrain pourvu d’un titre en bonne et due forme tombe
dans la catégorie “informelle” en raison des aménagements qui y sont
apportés.
Les transactions portant sur des projets publics d’aménagement
peuvent inclure aussi des projets du type site viabilisé ou locationachat.
Des cessions se font sur le marché en recourant à des
instruments juridiques comme la procuration en bonne et due forme
et peuvent être ou non enregistrées en tant que documents, plutôt
qu’en tant que cessions foncières. Les exemples à Nairobi incluent
le projet de site viabilisé à 20 ans de la Société nationale de l’habitat
(National Housing Corporation) à Nyayo High-rises, ou les nombreux
projets viabilisés qui n’ont pas encore été titrés. Ces lots viabilisés
continuent à changer de mains sans être enregistrés.
Les transactions sur les terrains dépourvus de titres portent sur des
terrains appartenant aux pouvoirs publics (droits de passage, espaces
ouverts, zones de circulation, etc.) pour lesquelles les autorités
provinciales ou municipales peuvent délivrer des lettres de valeur
quasi-légale autorisant l’occupation “temporaire”. Les bénéficiaires
qui ont construit des structures peuvent les vendre sur le marché
informel, en présence des autorités qui ont délivré les lettres
d’attribution, ou de comités de village comme par exemple dans le
squat de Korogocho à Nairobi.
L’économie Politique du Foncier Urbain
Les liens entre le foncier et le pouvoir politique sont inextricables,
comme l’est celui entre le foncier et la loi néo-libérale du marché.
Les pays d’Afrique de l’Est émergent d’un passé récent où la terre
était soit coutumière, soit la propriété d’un gouvernement colonial.
Après l’indépendance, ces deux systèmes ont continué à opérer
côte à côte. Le foncier urbain était en général la propriété des
pouvoirs publics et loué à des utilisateurs individuels pour faciliter
le contrôle des aménagements, l’efficacité de l’utilisation des sols à
travers l’urbanisme, et la collecte de recettes à travers la fiscalité. Les
attributions de terrains publics en ville à travers les marchés officiels
sont destinées à constituer des sources de revenus importants pour
les collectivités locales. Toutefois, l’évolution n’a pas été celle qui
avait été prévue dans plusieurs des pays de la sous-région, et ce pour
plusieurs raisons, dont les suivantes :
• Le manque de capacités, parmi les collectivités locales, en matière
d’urbanisme participatif, de zonage et de contrôle des lotissements
et aménagements;
• La corruption très répandue parmi les responsables de la gestion
du domaine foncier public;
• L’absence d’une information exacte, à jour et suffisante en matière
de foncier urbain ;
• L’absence d’une planification qui permette de fournir les surfaces
voulues aux endroits voulus et à des prix abordables, cette absence
ayant encouragé les fortes hausses du foncier urbain, la spéculation et
le recours aux “raccourcis” pour se rendre acquéreur de terrains; et
• L’absence de voies de recours viables en droit, dont notamment
la restitution ou l’indemnisation en cas de violation du droit en
matière foncière ou économique.
Les élites politiques et économiques bien introduites ont fait main
basse sur le foncier urbain, restreignant ainsi tout accès équitable
pour une large gamme d’utilisations et d’occupations économiques.
La grande majorité des citadins, qui ne sont pas si bien introduits, se
sont retrouvés systématiquement exclus de l’accès en bonne et due
forme au foncier urbain par des procédures administratives pesantes,
ce qui ne leur laissait d’autre choix que le marché foncier parallèle,
informel, irrégulier et ses divers degrés de sécurité en matière de
tenure. Les risques (d’expulsion forcée) qui s’attachent de ce fait
au foncier ainsi cédé dans des conditions irrégulières découragent
la majorité pauvre des citadins d’investir durablement dans leur
logement, d’où les cabanes des bidonvilles et les taudis.
Les terrains ainsi occupés de manière irrégulière échappent à la
fiscalité, d’où une perte de recettes pour les municipalités, y compris
les droits de cession, les impôts locaux ou l’impôt foncier. Pour ne
rien arranger, le foncier urbain, ressource limitée par définition,
n’est pas toujours utilisé aussi efficacement qu’il le pourrait – loin
s’en faut. Il faut donc trouver le bon système qui soit en mesure de
fournir les surfaces voulues, au moment voulu et d’une manière qui
soit d’un bon rapport qualité/coût.
Dans quasiment toutes les villes d’Afrique de l’Est, on peut
trouver les bonnes solutions qui font d’un meilleur usage du foncier
urbain une source de revenus pour la municipalité. Par exemple, à
proximité du centre géographique de Nairobi se trouve une vaste gare
de triage où stationne une sélection hétéroclite de matériel roulant
faisant office en principe de musée des chemins de fer. A proximité
immédiate du quartier des affaires, cet accroc au cœur de la trame
urbaine pourrait bien représenter l’un des pires exemples de nonintervention.
Ce terrain on ne peut mieux placé est d’une immense
valeur et un bon réaménagement dégagerait pour la municipalité des
recettes dont elle a grand besoin. Ailleurs en Afrique de l’Est, les
autres grandes municipalités feraient bien de procéder à l’inventaire
critique des terrains urbains sous-utilisés et de mettre sur le marché
tout terrain dont l’attribution fonctionnelle passée ne peut ni ne
doit plus se justifier aujourd’hui. Ces fonctions incluent notamment
les enceintes militaires, les étendues riveraines à l’abandon et autres
terrains urbains bien situés et sous-utilisés.
En Tanzanie, les pouvoirs publics ont réformé le recouvrement
des impôts locaux, en supprimant les instruments inefficaces et en
rationalisant les systèmes d’impôts locaux (barèmes et modalités
de recouvrement). Les réformes portent aussi sur la compensation,
par le gouvernement central, des manques à gagner fiscaux des
collectivités locales. 13