L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

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des droits coutumiers ne semble pas avoir d’effet sur les marchés
fonciers officiels, pour la simple raison que la concession domaniale
officielle ne correspond qu’à une fraction de la demande des terres.
Dans une certaine mesure, les différents mécanismes de jouissance
foncière décrits ci-dessus semblent être en faveur de la gouvernance
foncière en Afrique centrale, jusqu’à l’avènement de l’urbanisation
rapide. Dans le contexte de la demande incessante de terrains urbains,
les pressions exercées sur les marchés fonciers officiels et coutumiers
et les hausses de prix qui s’ensuivent, les habitats spontanés et
l’instabilité sociale ont commencé à prendre de l’ampleur dans la
plupart des villes d’Afrique centrale. Ce phénomène relativement
récent, entre autres, peut être observé en particulier à Kinshasa en
République Démocratique du Congo et à Luanda, en Angola. Dans
ces deux villes, les bidonvilles et les habitats spontanés connaissent
une véritable expansion dans les zones qui ne sont pas revendiquées
par les communautés coutumières ou par d’autres propriétaires, et
qui sont, pour la plupart, impropres à l’urbanisation. Bien que ces
implantations illégales résultent, au moins en partie, d’un exode rural
rapide déclenché par des conflits, les proportions de citadins vivant
dans des quartiers non aménagés sont également en augmentation
en République Centrafricaine et au Cameroun, deux pays qui n’ont
pourtant pas connu des périodes de conflit prolongé (Bopda, 2005).
Institutions Domaniales/Foncières Urbaines
Dans les pays francophones d’Afrique centrale et d’Afrique
occidentale, les cadres institutionnels sont très similaires. Dans tous
les pays d’Afrique centrale, l’administration et la gestion domaniales
et foncières relèvent de la responsabilité de plusieurs entités
administratives sans véritable coordination interinstitutionnelle. Au
Gabon, par exemple, l’administration foncière est partagée entre
la Direction des Domaines, et la Direction du Registre foncier
(directement placée sous l’autorité du Président de la République)
et le Département du Cadastre et de la Topographie (qui relève du
Ministère du Logement et de l’Urbanisme). Cette situation crée
des obstacles majeurs à la conception, à l’approbation, à la mise
en œuvre et à l’exécution des réformes relatives à la gouvernance
domaniale. Néanmoins, au cours des deux dernières décennies,
tous les pays d’Afrique centrale ont essayé de décentraliser
l’administration et la gestion domaniales. Cependant, à des
obstacles institutionnels, et les traditions fortement centralisatrices
de la sous-région, la décentralisation a donné des résultats limités.
La décentralisation qui est un processus directif national importé
des pays développés, a été adoptée par de nombreux gouvernements
africains. Dans la pratique, la décentralisation, le plus souvent
correspond un tout petit peu à la déconcentration des fonctions vers
les services périphériques des institutions du gouvernement central,
en raison du fait que les gouvernements hésitent encore à transférer
les décisions et les modalités de gestion domaniale aux autorités
locales. Par ailleurs, dans la plupart des pays d’Afrique centrale,
les liens entre les cadres juridiques et l’administration foncière (le
statut de la terre) et la gestion domaniale (qui peut mettre le terrain
en valeur et pour quel usage) ne sont pas suffisamment développés
ou clairs pour permettre aux opérateurs locaux de bénéficier de la
décentralisation de la gouvernance domaniale. Ces restrictions
peuvent, par exemple, être observées au Gabon, où la propriété
foncière est attribuée au niveau des divisions administratives que
sont les Départements et les Districts, mais demeure néanmoins sous
l’autorité des représentants du gouvernement central (Préfets). De
même au Cameroun, où les services de cadastre ont été décentralisés
en 2005 au niveau des Départements, mais la décentralisation des
responsabilités de l’administration foncière vers les Communes et
les Communautés urbaines reste limitée car le gouvernement central
joue encore un rôle clé dans la prise de décision au niveau local.
Sur le plan institutionnel, les pays d’Afrique centrale réagissent
tous différemment aux pratiques coutumières. Alors que le
Cameroun reconnaît les institutions coutumières, les pouvoirs
publics leur refusent fréquemment le droit d’attribution des
terrains, en particulier dans les zones urbaines et périurbaines.
Les chefferies traditionnelles, de nos jours, se présentent comme
l’héritage de structures et des normes ancestrales et continuent de
jouer un rôle fondamental dans la gestion domaniale. Au regard du
fait que les chefferies traditionnelles sont des entités linguistiques,
culturelles et politiques, elles sont reconnues par les autorités
gouvernementales comme un corps auxiliaire de l’administration
territoriale. Leur rôle a été officialisé par un décret en 1977
(décret N o 77/245 réorganisant les chefferies traditionnelles) et
en 1982 (décret N° 241/82). Les chefs traditionnels et les notables
auxiliaires sont membres de pleins droits des comités consultatifs
et donnent leur avis sur l’enregistrement foncier et l’attribution
de concessions, bien que toute décision finale relève du pouvoir
discrétionnaire des responsables gouvernementaux. Les chefs
jouent également un rôle dans le règlement des litiges fonciers.
En République Démocratique du Congo où les procédures
coutumières de gestion domaniale ne sont pas officiellement
reconnues, les chefs traditionnels jouent néanmoins un rôle
important, car rares sont les décisions afférentes au patrimoine
foncier coutumier qui sont prises sans concertation et négociation
préalables avec les communautés concernées, en partie parce que ces
communautés locales contribuent au maintien de la paix et de la
stabilité sociale.
Modalités de Fonctionnement des Marchés
Fonciers en Milieu Urbain
En Afrique centrale, c’est par l’une des 4 procédures suivantes que l’on
accède, pour la première fois, aux marchés fonciers en milieu urbain :
1. L’allocation des terres par des organismes publics (autorités municipale,
fédérale ou gouvernementale) est la première filière officielle
d’acquisition foncière en milieu urbain. La procédure comprend
l’enregistrement des régimes fonciers, les titres de propriété, contrats
de location, etc. La sécurité d’occupation est élevée, avec des droits à la
terre exécutoires en justice, tandis que le titre de propriété peut servir
de garantie pour les prêts officiels au logement. En Afrique centrale,
toutefois, les marchés fonciers officiels en milieu urbain restent
embryonnaires, sauf dans les centres-villes, et au cours des décennies
passées toutes les initiatives en faveur de l’allocation des terrains à la
majorité de citadins à travers des procédures officielles ont échoué;
2. L’affectation des terrains relevant du patrimoine de l’Etat par
voie de transfert illégal par les agents de l’administration publique
est généralement appuyée par un titre foncier enregistré en bonne
et due forme, un contrat de location ou d’autres documents
officiels; ces droits sont négociables auprès de toute banque;
3. L’attribution des terrains urbains appartenant aux communautés
coutumières peut prendre différentes formes, mais sous l’effet de la forte
demande de terrains urbains, les lotissements concédés dans le cadre de
la dotation coutumière sont devenus l’objet d’une marchandisation.
Les droits privés sur les terres appartenant aux communautés
coutumières peuvent de plus en plus être achetés comme dans les
marchés fonciers officiels. Les droits fonciers ne sont pas enregistrés,
bien qu’ils soient souvent inscrits dans les registres des collectivités
locales. La sécurité de jouissance est par conséquent fragile, et
4. L’occupation sauvage de terrains est rapidement à la hausse dans
les villes d’Afrique centrale, des suites de la hausse des prix des