L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

ENCAdRé 4.5: coMMent le reGiMe du Mailo
entrave l’aMenaGeMent urbain a KaMPala
A Kampala, le marché foncier official est perturbé par divers facteurs
structurels comme la complexité des systèmes de tenure, l’absence
de politique cohérente, des normes de construction et d’urbanisme
irréalistes, des systèmes d’enregistrement incomplets et le manque
d’information, ainsi que des facteurs socio-économiques comme la
spéculation et la corruption.
Pour le moment, 52 pour cent des terrains à Kampala sont placés sous
le régime de tenure du mailo, 30 pour cent sont aux mains de locataires
privés mais appartiennent à l’Etat et sont administrés par la municipalité,
7 pour cent appartiennent à l’Etat et 11 pour cent à des institutions.
La plupart des terrains dans les banlieues de la capitale ougandaise
sont aussi placés sous le régime du mailo. La dualité des systèmes de
propriété et les types d’établissement non-viabilisés et désorganisés
placés sous le régime du mailo ont eu des effets très tangibles sur le
développement d’un marché foncier efficace dans la région de Kampala.
Avant qu’un propriétaire puisse vendre ou aménager un terrain mailo,
il doit indemniser et reloger le(s) locataire(s) (sous condition d’une
occupation non contestée pendant plus de 12 ans). Les locataires
sont reconnus comme « propriétaires coutumiers » et ont le droit de
vendre ou d’hypothéquer le terrain, mais seulement après consultation
avec le détenteur du titre sur le terrain mailo. de la même façon, le
détenteur du titre ne peut vendre le terrain avant que les propriétaires
coutumiers soient correctement indemnisés. Toutefois, les locataires
(propriétaires coutumiers) ne peuvent vendre le terrain s’ils n’ont pas
de titre certain. Comme il reste très peu de terrains publics vacants à
Kampala et que la majeure partie des terrains mailo sont occupés par
des locataires, il n’y existe, en pratique, plus aucune parcelle dont les
dimensions permettraient d’accueillir des aménagements résidentiels
supplémentaires.
Prendre à bail des terrains administrés par la municipalité est tout
aussi compliqué et le processus peut durer jusqu’à cinq ans, pour une
bonne partie en raison des jeux d’influence politiques, des procédures
bureaucratiques et des inévitables pots-de-vin qui permettent à une
demande de faire son chemin à travers le système.
En outre, vu la pénurie de terrains en ville, le prix moyen d’un millier de
mètres carrés dans un quartier de très bonne qualité est équivalent à
US $120 000, soit le double des quartiers les moins bien cotés. Plus à
l’écart (15-20km) de la capitale, des terrains mailo plus étendus mais
non-viabilisés se vendent US $1 000 les 1 000 m2 . Ces conditions ont
rendu quasiment impossible la construction de nouveaux domaines
résidentiels abordables pour les catégories à faibles et moyens revenus.
Sources :Kituuka (2005); Giddings(2009)
failles non-négligeables du système de gouvernance. Leur nature informelle
leur permet de satisfaire l’énorme demande pour des lots
d’un prix abordable, quel que le régime de tenure foncière dominant
du pays. Dans la sous-région, les marchés fonciers urbains informels
opèrent, à un extrême, dans les endroits où c’est la tenure privée universelle
qui l’emporte, comme au Kenya, ainsi que, à l’autre extrême,
dans les villes où les pouvoirs publics ont du mal à garder la mainmise
sur les lotissements, la délivrance de titres et les constructions
non-autorisées face à la montée des lotissements illégaux de terrains
privés ou détenus en commun, comme en Ouganda ou au Rwanda.
Dans les autres cas, les fonctionnaires ont de fait “privatisé” l’offre
foncière officielle, comme cela s’est déjà produit en Tanzanie avec les
ten-cells les mitaa.
Dans tous les cas, pourtant, et même si le système dominant
peut paraître informel d’un point de vue juridique, les processus
de cessions foncières sont bien structurés et régis par des normes et
procédures généralement bien comprises, et à ce titre ils sont très
bien placés pour surmonter les défaillances des marchés officiels. Des
institutions d’origine populaire respectées et généralement acceptées
permettent un accès au foncier urbain très décentralisé, avec une
tenure assez sûre, et des procédures rapides de recours et d’arbitrage
en cas de litige.
Le vaste potentiel qui est celui des transactions foncières et de
l’aménagement urbains socialement régulés est très sous-estimé et
mal compris par le secteur public. Plutôt que de rejeter les procédures
informelles comme illégitimes, les pays d’Afrique de l’Est feraient bien
d’envisager l’institutionnalisation des marchés informels du foncier
et de l’habitat urbains. A la différence des marchés officiels, ils offrent
des procédures pragmatiques et d’un coût abordable qui pourraient
transformer de façon très appréciable la situation des taudis et
établissements informels dans bien des villes de la sous-région. En
reconnaissant et en institutionnalisant les mécanismes populaires de
gestion foncière et de l’habitat, on réduirait les charges qui pèsent
dans ce domaine, comme dans celui de l’administration foncière, sur
les municipalités, et avec des coûts réduits. Cela permettrait aussi de
faire de l’enregistrement décentralisé de la tenure et des titres la pierre
angulaire, dans une seconde étape, d’interventions pragmatiques du
secteur public dans les établissements informels pour ce qui concerne
l’agencement spatial, la taille minimum des lots et les accès publics,
ainsi que la fourniture de services en coopération et en partenariat
avec les organismes populaires qui se chargent de la micro-gestion
des opérations foncières socialement régulées.
Ethiopie
Le système informel d’offre foncière permet, en Ethiopie,
d’accéder à un terrain qui échappe aux mesures d’urbanisme et
auquel ne s’attache aucun document écrit. Les cessions de terrains
urbains non enregistrés sont fonction des relations personnelles.
Elles sont confirmées par simple accord qui peut être confirmé
par l’administration locale (kebele) ou par procuration légale. Les
allocations foncières informelles ont beau être très répandues et
l’une des causes principales des occupations illégales (squats), des
établissements irréguliers et des taudis, leur quasi-totalité (environ
90 pour cent) sont constituées de lotissements illicites de terrains
détenus en bonne et due forme. Institutionnaliser ces procédures
informelles ferait davantage qu’inciter à l’enregistrement des
terrains et faciliter les interventions spatiales et autres des autorités
municipales; cela pourrait aussi améliorer les recettes fiscales des
municipalités que des marchés formalisés et peu efficaces, qu’ils
soient officiels ou non, ne sont plus capables de susciter.
Tanzanie
L’accès irrégulier au foncier urbain peut, en Tanzanie, se faire par
trois canaux distincts : (a) l’invasion (très limitée à tous égards); (b)
l’attribution par les chefs locaux, les anciens ou les propriétaires
reconnus, pour un montant symbolique ; et, fréquemment, (c) un
terrain est acheté dans une zone viabilisée auprès d’un propriétaire
reconnu et enregistré auprès d’un chef local ou la permanence locale
d’un parti politique.
Les cessions foncières informelles se font en présence de témoins
– parents, amis et chefs locaux; elles tirent leur légitimité de la
reconnaissance sociale qui peut assurer des voies de recours et
d’arbitrage auprès des chefs locaux en cas de litige. Si informelles
que soient ces procédures, elles permettent, ici encore, de surmonter
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