L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

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Economie Politique des Marchés Fonciers
Urbains
L’occupation foncière est une relation sociale d’appropriation et
d’exclusion. La terre représente la puissance sur le plan politique,
social et économique. Dans tous les pays de la sous-région, la
législation foncière est basée sur le principe de domanialité, qui
reconnaît au gouvernement le monopole exclusif sur tout terrain sans
propriétaire et non titré. Ce principe est un héritage des systèmes
coloniaux français et portugais et de nos jours, les gouvernements
qui ont pris la relève après les indépendances, les maintiennent
au nom de l’unité nationale et du développement économique. Il
constitue le cadre d’attribution des terrains relevant du domaine de
l’Etat et d’accès à la propriété foncière. Dans la pratique, le principe
de domanialité varie en fonction des pays. Il peut, par exemple,
reconnaître ou ne pas reconnaître les droits coutumiers – le principe
de base demeure le même : il classe dans le domaine de l’Etat, toute
propriété domaniale non couverte par un titre foncier.
Ce système confère à l’administration publique un pouvoir
discrétionnaire en matière d’attribution de terrains, reconnaît les
droits coutumiers et officialise les occupations informelles de terrains
selon les termes et conditions définis par la loi. S’agissant du principe
de la domanialité, la prérogative de l’Etat défère aux agents de la
fonction publique une position de pouvoir, à partir du moment
où ils ont la possibilité d’attribuer arbitrairement (moyennant
une somme modique) des droits fonciers qui peuvent, par la
suite, être transférés aux prix du marché. Dans beaucoup de pays
d’Afrique centrale où les pratiques démocratiques et les procédures
transparentes de gestion foncière ne sont pas des pratiques courantes,
cet usage est profondément enraciné dans les services chargés de
l’administration foncière et a pour vocation de favoriser les protégés
du gouvernement. Ce procédé ne sert pas seulement de levain à la
corruption, mais alimente également les rivalités entre les différents
organismes de l’administration publique chargé de la gestion et de
l’administration foncières. Cette situation constitue un puissant
obstacle à la décentralisation de la gouvernance foncière, en raison
du fait que le transfert des prérogatives domaniales aux collectivités
locales prive les services d’administration foncière relevant du
gouvernement central des ressources censées leur revenir et de leur
pouvoir d’intervention (CNUEH, 1999).
‘La légalité contre.la légitimité coutumière’ constitue un autre
aspect du conflit qui prévaut entre les institutions statutaires et
les institutions non statutaires. C’est la raison pour laquelle, en
Afrique centrale, les gouvernements font montre de réticence pour
reconnaître officiellement les droits coutumiers. Lorsque ces droits
sont reconnus, à l’instar du Cameroun, les transferts des terrains
coutumiers ne sont pas autorisés, ou bien sont strictement limités. En
Angola, les droits d’utilisateurs conférés par les autorités coutumières
sont reconnus ; c’est la seule et pratiquement l’unique exception dans
la sous-région, même si l’avènement des marchés fonciers coutumiers
est appelé à priver les institutions foncières gouvernementales de leur
monopole de fait sur les terres. Paradoxalement, il s’avère pourtant
que la légitimité des institutions coutumières n’est pas remise en
question. Leur rôle en matière de contrôle social est reconnu, ainsi
que leur contribution fondamentale à la fourniture des terrains
disponibles pour le logement. C’est tout simplement en tant
qu’entités juridiques qu’elles ne sont pas reconnues, ce qui revient
à dire qu’elles n’ont pas la possibilité de produire tous les avantages
découlant des transactions foncières sur les propriétés qu’elles
administrent, à partir où la livraison d’une propriété foncière reste
une prérogative gouvernementale.
Aucun pays d’Afrique centrale n’a lancé de programme
d’officialisation ni de régularisation de jouissance foncière, même
lorsqu’ils sont dotés d’instruments juridiques, à l’instar du Cameroun
et de l’Angola. L’absence de régularisation de l’occupation foncière est
toujours justifiée par des arguments techniques, tels que le manque
de capacités d’administration ou le statut illégal des agglomérations,
une situation qui laisse prévoir les tentatives des groupes d’intérêt au
sein des appareils d’Etat dont le jeu consiste à maintenir la pénurie
de terrains sur les marchés fonciers, aussi longtemps que l’acquisition
illégale mais tolérée des terrains à travers la filière informelle
coutumière joue le rôle de ‘soupape de sécurité’ pour combler la
pénurie de logement disponible en milieu urbain.
La Terre Comme Source de Recettes
Municipales
A Libreville, Luanda et Malabo, les autorités publiques ont, par le
passé, eu recours à une variété d’instruments (y compris les contrats
de location et de vente pure et simple) pour saisir l’augmentation
rapide de la valeur des terrains et utiliser les recettes pour investir
dans les infrastructures. La maîtrise de la valeur de la terre est en effet
l’une des meilleures modalités de récupération de plusieurs coûts des
infrastructures urbaines. Mais en ce moment où les villes d’Afrique
centrale sont confrontées à une rapide escalade de prix des terrains
urbains, les ventes des terrains relevant du domaine de l’Etat par
les autorités locales et municipales sont de plus en pus entachées
d’un manque de transparence, de prise de décisions secrètes et
de corruption. Lorsque la gouvernance est faible et hautement
corrompue, les propriétés foncières urbaines appartenant à l’Etat
sont confisquées par les politiciens ou les officiers supérieurs de
l’armée et vendues aux entreprises locales ou illégalement transférées
aux acquéreurs étrangers.
Partout dans toute la sous-région, des protestations locales
contre l’achat de terres publiques par les entreprises de l’Extrême-
Orient, les Etats du Golfe ou les multinationales occidentales se
font de plus en plus entendre en hausse. A moins de freiner les
ventes illégales de cette ressource municipale non renouvelable,
le résultat sera certainement les expulsions massives de plus
en plus fréquentes des citadins pauvres et à revenu moyen et
inférieur, ainsi que la perte d’importantes sources de financement
appartenant aux municipalités elles-mêmes. La réalité, cependant,
est que de nombreux pays ou des villes d’Afrique centrale n’ont
pas de mécanismes juridiques ou administratifs adéquats visant
à protéger les terres publiques. Les services de recouvrement
des recettes manquent souvent de personnels, ce qui les rend
inefficaces, en même temps que d’importants montants de recettes
perçues n’atteignent jamais les comptes des collectivités locales.
C’est dans ce contexte que des terrains urbains ont cessé de servir
de principale source de recettes municipales dans de nombreuses
villes d’Afrique centrale. A Bangui, Brazzaville, Kinshasa et
Yaoundé, les ventes de terrains ont pratiquement cessé de financer
les infrastructures urbaines, ou même de renforcer les recettes
publiques. La corruption est devenue si banale qu’elle entrave
désormais les processus de développement urbain. Il faudrait, de
toute urgence, ouvrir un débat sur l’utilisation des revenus fonciers,
l’administration des terres et la gestion des terres en vue d’explorer
les solutions alternatives viables, et de permettre à l’espace urbain
de jouer, une fois de plus, son rôle crucial dans le financement des
municipalités.