L'éTAT de VILLes AFrIcAINes - UN-Habitat

gestion coutumière des terres dans les zones rurales et périurbaines
de l’Afrique centrale reste largement épargnée par ces cadres
institutionnels et juridiques. Il n’est pas surprenant de constater
que les confrontations entre les pratiques coutumières et la
gestion publique des terres dans l’intérêt public deviennent de
plus en plus une source de frictions politiques, économiques et
sociales qui demeure non résolue à ce jour et qui est aggravée par
l’urbanisation rapide, les changements économiques et les pressions
du marché sur les ressources foncières urbaines et périurbaines.
Les trois caractéristiques qui définissent le système officiel de
gouvernance foncière en vigueur en Afrique centrale sont les
suivantes: (a) l’enregistrement est le critère de création des droits de
propriété foncière, et non une documentation contractuelle, (b) au
cœur de l’administration foncière se trouve le registre des propriétés
foncières , où les transactions et les droits de propriété foncière
sont enregistrés, et (c) le greffier, qui relève toujours d’une instance
administrative chargée de garantir la validité des inscriptions
au Registre et présentant un haut degré de sécurité foncière.
En pratique, cependant, malgré l’obligation légale d’enregistrer
les droits de propriété, seule une fraction de la population observe
habituellement la procédure. Les raisons en sont le monopole du
gouvernement central sur l’allocation des terres, le manque de
transparence en matière d’attribution domaniale, les procédures
tracassières et les multiples exigences qui jalonnent l’enregistrement,
le manque d’un large accès au financement de l’acquisition
foncière et du logement et, partant, la prédominance persistante
des régimes coutumiers d’occupation foncière. Par conséquent,
et contrairement à l’Afrique occidentale, la propriété privée
officielle des terrains urbains reste limitée en Afrique centrale.
L’allocation des terres par le gouvernement central ou les municipalités
demeure la filière la plus importante d’acquisition foncière partout en
Afrique centrale. L’accès aux terrains résidentiels est principalement
liée à l’acquisition d’un ‘permis d’occuper’ (P.O) pour une durée
déterminée au cours de laquelle le bénéficiaire doit mettre le terrain en
valeur et construire un immeuble. C’est seulement par la suite que ce
permis temporaire sera converti en un permis permanent et aboutira,
en principe, à l’octroi d’un titre de propriété soit sous l’égide d’un bail
à long terme soit sous celui de propriété de pleins droits. Bien que
ces permis ne soient pas transférables, l’attribution, par les autorités
administratives, des lotissements urbains relevant du patrimoine
foncier public avec des permis d’occuper, a créé un marché informel
actif des terrains urbains fondé sur la mise en valeur des terrains, et
non sur les terrains eux-mêmes. Bien que ce processus comporte, à
un certain degré, une procédure informelle, ce régime d’occupation
foncière présente des garanties pratiquement inattaquables.
Sur toute l’étendue de la sous-région, l’allocation des terrains
relevant du patrimoine foncier de l’administration publique est régie
par des facteurs sociaux (et la prévention de la spéculation foncière
en est un) et les objectifs d’aménagement territorial (l’occupation
et la mise en valeur ordonnées des zones urbaines et périurbaines).
Pour tous ces critères pourtant louables, l’attribution des terrains
faisant partie du domaine de l’Etat est une émanation du pouvoir
public qui ouvre béantes toutes les portes à divers abus. Dans la
pratique, les procédures complexes d’attribution de terrains et le
manque de transparence encouragent l’octroi des terrains dans
des conditions douteuses, enclines à la corruption par les services
de l’administration domaniale qui font valoir que leurs capacités
d’exploitation de leurs ressources foncières sont insuffisantes.
En République Démocratique du Congo, le Domaine de l’Etat est
la catégorie de terres la plus importante, en vertu des dispositions
de la Loi No 73-020 de 1973 qui stipule que l’Etat est, en principe,
le propriétaire de toutes les terres. Le Domaine de l’Etat est, par
conséquent, la source de tous les droits fonciers, qu’il s’agisse
des droits de l’utilisateur ou de bail à long terme et de concession
perpétuelle. L’État peut déléguer ses prérogatives de gestion domaniale
à des entités légales, en particulier à des fins de mise en valeur.
En Angola, la législation foncière et le régime d’occupation foncière
sont gravés dans le Code civil qui prévoit le seul cadre pertinent.
En vertu de la Constitution de 1975 adoptée au lendemain de
l’indépendance, l’Etat est l’unique propriétaire de toutes les
terres. Seul l’usufruit de la terre (droits de bénéficiaire) peut être
transféré à des entités physiques ou morales pour une jouissance
renouvelable de 25 au minimum et de 60 ans au maximum. Ce
régime d’usufruit peut être transféré. En 1992, le Décret 46A a
donné aux gouvernements provinciaux le droit d’accorder des
concessions domaniales, y compris dans les zones urbaines où la
terre est également sous le contrôle de l’Etat. Toutefois, la loi est
ambiguë, peu claire et laisse de nombreuses zones nébuleuses, et son
application est un défi dans les zones périurbaines (Cain, 2003).
Au Gabon, la loi définit quatre catégories de terres urbaines, selon la
nationalité de l’occupant, le type de construction et de l’emplacement
du terrain (urbain ou périurbain), et chacune des catégories prévoit
différents degrés de sécurité de jouissance (cession à bail pour les
trois premières catégories, permis d’occuper pour la quatrième).
Régime foncier coutumier
Partout en Afrique centrale, le régime foncier coutumier prévaut
sous différentes formes, avec de forts contrastes juridiques intrarégionaux.
Certains pays reconnaissent officiellement régime foncier
coutumier. Au Cameroun, par exemple, les droits coutumiers sont
officiellement reconnus depuis 1974. Ils peuvent, en principe,
être convertis en titres fonciers officiels, même si, en pratique,
cela est rare en raison de la relation plutôt ambiguë entre les
services gouvernementaux chargés de l’administration domaniale
et les collectivités coutumières (Rochegude & Plançon, 2010).
D’autres pays, comme la République Démocratique du Congo et
le Gabon, ne reconnaissent pas officiellement les droits fonciers
coutumiers. En République Démocratique du Congo, seuls sont
reconnus les droits de l’utilisateur (droits de jouissance), et non les
droits de propriété, et à la seule condition que la propriété soit
exploitée (mise en valeur). Les droits de l’utilisateur (droits de
jouissance) sont garanti et peuvent être hypothéqués pour accéder
au crédit. Néanmoins, le système coutumier demeure le principal
fournisseur de terrains dans les zones rurales et périurbaines. L’une
des questions qui, à l’heure actuelle, figure au centre des débats
est de savoir si les collectivités coutumières peuvent bénéficier de
la concession d’un bail permanent. En principe, ce serait possible,
mais, encore une fois, c’est un événement rare car cette mesure
d’exception nécessite d’intenses négociations entre les institutions
gouvernementales et les autorités coutumières. Cette situation délicate
sur le plan juridique continue à générer des conflits domaniaux.
Au Gabon, en vertu des disposition de l’Article 2 du décret
N° 77 (1977), la propriété d’un terrain par prescription acquisitive
par des citoyens gabonais est reconnue par la loi après cinq années
d’occupation publique, pacifique et permanente des lotissements
urbains dont la superficie ne dépasse pas 2.000 m 2 (ou 10 ha au
maximum dans les zones rurales). Ceci pourrait, théoriquement,
s’appliquent également aux régimes fonciers coutumiers, mais le
décret est, en pratique, ne s’applique pas aux terres coutumières.
Toutefois, le régime foncier coutumier, qu’il soit reconnu ou non,
est s’accompagne généralement de certains droits d’attribution et de
transfert de propriété foncière, et prévoit également, d’une manière
générale, des garanties indéniables. Autrement, la reconnaissance
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