Planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe: enfoques, experiencias y perspectivas

62 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro III.2
Principales dificultades que se observan respecto de la articulación
entre las metas del plan y el presupuesto
En primer lugar, las categorías que se utilizan en los planes no son
compatibles con las de los presupuestos; por tanto, se hace difícil
expresar estos últimos en el lenguaje de las políticas y las prioridades
que se establecen en los planes. No es necesario que la estructura de los
presupuestos sea idéntica a la de los planes, pero sí es indispensable definir
criterios para vincular ambos tipos de lenguajes.
En segundo lugar, si bien la producción pública es el punto de
vinculación operativa entre los presupuestos y los planes, la manera de
resolverla no es, en todos los casos, de carácter lineal. Un mismo producto
puede contribuir al logro de varios resultados, y un mismo resultado puede
alcanzarse a través de varios productos.
En tercer lugar, respecto de los plazos, hay elementos operativos
que dificultan la articulación entre el plan y el presupuesto. Los planes de
desarrollo son plurianuales, y los presupuestos, en la mayor parte de los
casos, son anuales.
Los arreglos institucionales son otro aspecto que interviene en la
articulación entre el plan y el presupuesto. En la mayoría de los países de
América Latina, las instituciones de planificación y de presupuesto han
sido, y siguen siendo, espacios de poder competitivo; es decir, son el
resultado de procesos colectivos donde varios actores tienden a imponer
sus intereses, por encima de los de la colectividad. Además, en el ejercicio
presupuestario también participan otros actores, como el Poder Legislativo,
que introducen muchos elementos de conflicto: en efecto, los actores
involucrados en las negociaciones presupuestales poseen puntos de vista
particulares acerca de las necesidades de la sociedad y de los beneficios
y costos de determinadas políticas. Por tanto, la ubicación institucional de
los órganos rectores de la planificación y del presupuesto, así como sus
interrelaciones, son temas que deberían ser objeto de discusión. No existen
recetas administrativas sobre cómo encarar esta definición. Dependen de la
realidad y de la situación política de cada país.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama de
la Gestión Pública 2016. En el marco de un gobierno abierto centrado en el ciudadano”,
Santiago, 2017, inédito.
En otras experiencias analizadas, se constata un esfuerzo por
mejorar la definición de los objetivos de los planes, con el fin de que las
metas sean más concretas, medibles y pasibles de monitoreo. Lograr
lo anterior facilita el uso y la credibilidad de los planes. En efecto, en el
Ecuador, Colombia, Guatemala, México y la República Dominicana, es
posible identificar los vínculos entre la planificación de mediano plazo
y el proceso de presupuestación, cuya temporalidad sigue siendo anual.
La relación se establece en los marcos legales y reglamentarios, así como
en las metodologías. En la República Dominicana (2006), México (2006),
el Ecuador (2007) y Guatemala (2013), se realizaron reformas legales
importantes en el ámbito de la planificación y el presupuesto. Las
características de estos cuerpos legales y reglamentarios que los hacen
interesantes para su análisis son las siguientes: