Engagemang, mångfald och integration. Om möjligheter och hinder ...

124 Isabell Schierenbeck
nyckelparagrafer om normalisering, kontinuitet, flexibilitet och helhetssyn
togs som utgångspunkt för det kommunala flyktingmottagandet
(Appelqvist 2000:37:190, Bäck och Soininen 1998:90, 162).
Forskning visar att trots förändringar under 1990-talet, i form av till
exempel införandet av introduktionsprogram, introduktionsplaner och
introduktionsersättning, ligger huvudansvaret fortfarande inom socialtjänsten
och ersättningar betalas fortfarande i hög utsträckning ut i
form av socialbidrag under introduktionstiden (Franzén 1997; Khadim
2000). Kritikerna menar bland annat att myndighetsutövningen i
enlighet med socialtjänstlagens rådande syn frammanar ett omhändertagande
perspektiv som inte är förenligt med de integrationspolitiska
och förvaltningspolitiska målen (Khadim 2000).
Ett återkommande problem inom den offentliga politiken är att
myndighetsutövningen skiljer sig åt inom en och samma verksamhet.
Forskning visar att så är fallet inom flera av välfärdsstatens institutioner.
Olika frontlinjebyråkrater tillämpar till exempel regelverket på
ett ibland väsenskilt vis (Bennich-Björkman 1997; Jonsson 1997;
Nyberg och Skedinger 1998; Schierenbeck 2003). Frontlinjebyråkraterna
skall följa regelverket, vara lojala mot organisationen och visa
klienten hänsyn. I det enskilda fallet kan någon av dessa relationer
uppfattas som viktigare, och i praktiken innebär kraven som de tre
relationerna ger upphov till ofta en avvägning. Häri består frontlinjebyråkraternas
handlingsutrymme (Lundquist 1988; Hall 2001).
Schierenbeck (2003) visar att frontlinjebyråkrater på arbetsförmedlingar
och socialkontor i stor utsträckning tar handlingsutrymmet i
anspråk. Intrycket är att myndighetsutövningen handlar om konsten att
kunna motivera sina beslut, snarare än att följa ett på förhand givet
regelverk. Vidare orienterar sig frontlinjebyråkraterna i större utsträckning
mot individen än organisationen, och vikten av att
klienterna är delaktiga i beslut och planering betonas.
Handlingsutrymmet är en förutsättning för frontlinjebyråkratiernas
verksamheter, men nyttjandet av handlingsutrymmet skall ses i relation
till kraven på förvaltningsdemokratisk legitimitet, det vill säga
alla samhällsmedborgares rätt till lika behandling i mötet med den
offentliga förvaltningen. Stödet för välfärdsstaten bygger på att den är
en rättvis fördelare av de samhälliga resurserna. Det inbegriper bland
annat att välfärdspolitiken inte skall favorisera vissa typer av livsprojekt
(Eriksen 2001:239–242). Inom den situationsanpassade
myndigheten återfinns legitimiteten bland annat i anslutning till frontlinjebyråkraternas
handlingsutrymme och i möjligheten till individualisering
i de enskilda fallen (Lipsky 1980:15–16; Lundquist 1998:120;