prospective et planification territoriales - La prospective

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82 TRAVAUX ET RECHERCHES DE PROSPECTIVE – N°24 Les blocs de compétences ne sont pas pertinents pour opérer une régulation. Daniel Béhar 58 propose l’hypothèse d’une logique de spécialisation des niveaux par fonction en distinguant les fonctions de : - programmation et de contractualisation, - planification territoriale (notamment SCOT et PLU), - territorialisation des politiques nationales, européenne, voire régionales. Il n’est pas certain que l’évolution aille dans ce sens. Emergera-t-il des territoires plus « stratégiques » que d’autres, du moins par rapport à certaines catégories d’enjeux dominants, de nature à justifier un véritable niveau de « globalisation de l’action publique 59 » ? La question est à mettre en débat avec en perspective, d’après la conclusion interrogative de l’article de D. Béhar, un rôle pour l’Etat dont « la spécificité est de se situer à tous les niveaux territoriaux », de « compositeur de niveaux territoriaux » c’est à dire « de donner sens à l’emboîtement de ces projets de territoire 60 » dans le jeu « de vis-à-vis entre niveaux de gouvernement et de gouvernance ». Certaines régions pourraient également, par rapport aux échelles infrarégionales, se positionner sur des rôles de type ensemblier territorial. Il ne s’agit que d’un questionnement pour l’instant non appuyé sur une tendance même émergeante. Dans les années 90, une quasi-absence de réflexion stratégique plus large que les agglomérations, liée à l’absence à ce niveau d’échelon de décision et de compétence, a été perçue comme un vide que les DTA ont partiellement cherché à combler. Une dizaine d’années après, cette question des stratégies-gigognes qui semble conceptuellement évidente mais non opérationnellement, n’a pas trouvé (hormis les DTA) de véritable solution pour une cohérence optimisée de l’action aux différents niveaux de territoire. La réflexion progresse à l’instar de l’initiative d’études communes aux différents Conseils économiques et sociaux régionaux (CESR) de la façade Atlantique sur une prospective des facteurs d’attractivité des régions atlantiques 61 , mettant en évidence un objectif de valorisation de l’armature urbaine comme alternative à la concentration métropolitaine qui implique des politiques aux niveaux des réseaux de villes de l’ouest, des régions, des DTA, des SCOT, des agglomérations des villes moyennes… L’injonction aux projets territoriaux et leur potentiel foisonnement, avec risque de dissémination de stratégies contradictoires, sont confrontés à l’absence d’un cadre de référence stratégique, à celle de lieux de régulation et de cohérence des stratégies et des politiques et de leurs bonnes règles d’emboîtement. Les schémas de cohérence territoriale (SCOT) procèdent bien de cette intention de cohérence mais leur impact en terme de régulation risque d’être limité d’autant que de nombreuses aires urbaines se divisent en plusieurs SCOT mettant à l’ordre du jour la question de la régulation inter-SCOT. La question sans réponse évidente de la régulation territoriale trouve un surcroît d’acuité à la mesure des disparités spécifiques liées à l’agencement de l’ingénierie et des ressources intellectuelles nécessaires pour conduire et élaborer les projets. Quelques territoires vont être abondamment pourvus, la plupart abordent leurs démarches territoriales sans matière grise 58 Daniel Béhar, « L’intercession territoriale », in Le bricolage organisationnel. Crise des cadres hiérarchiques et innovations dans la gestion des entreprises et des territoires, 2001. 59 ibidem 60 ibidem 61 « Prospective des facteurs d’attractivité des régions atlantiques », Conseils économiques et sociaux régionaux de la façade Atlantique, Claude HENO et Emmanuel LE BOLZER (rapporteurs) 2001.
PROSPECTIVE ET PLANIFICATION TERRITORIALES 83 suffisante ni autorité administrative pour assurer une bonne maîtrise d’ouvrage de ces démarches. Les services de l’Etat sont fortement interpellés par cette situation et par leur capacité à jouer un rôle par rapport à cette fonction souvent mise en avant d’un « Etat régulateur » 62 . Encadré n°6 : L’expérience d’une coplanification à venir Vers une démarche de coplanification pour les grands territoires à enjeux 63 ? Ne faudrait-il pas dans cette situation mettre en place dans certains grands territoires à enjeux une coplanification en s'appuyant sur une maîtrise d'ouvrage qui regroupe les maîtres d'ouvrage essentiels (Etat, région, département, EPCI à Taxe Professionnelle Unique) au sein d'un établissement public, d'un syndicat mixte, etc. ? Cette maîtrise d'ouvrage multicéphale au sein d'une structure technicoadministrative commune existe dans d'autres pays européens limitrophes : à Bologne et Rome, des bureaux métropolitains communs réunissent la villecentre, la province et la région ; en Allemagne, un département de planification commun a été mis en place par le Land de Berlin et le Land de Brandebourg qui l'entoure, etc. A la notion de coplanification, il est commode d’associer celle de chef de file. Qui prend l’initiative de faire ? • Nous sommes entrés dans le « nouvel âge de la complexité territoriale 64 ». Sera-t-il une période de désordre créatif ? « […] Le territoire, comme maille de pouvoir et de gestion, est débordé » par les diverses formes de pratiques sociales et spatiales, « et les solutions de demain ne semblent plus relever de territoires plus amples, surterritoires en somme, mais bien de formes d’organisation politique en réseau ». En d’autres termes, il n’y a pas de « bons territoires » pertinents en soi. La pertinence territoriale ne résulte pas d’une grille de lecture abstraite, mais des dynamiques sociétales de terrain dont les stratégies collectives locales sont parties prenantes. L’image qui en résulte est celle d’un « patchwork » de territoires-pôles sans hiérarchies préconstituées, mélangés à des territoires de vide, des « territoires-tunnels ». Les réseaux a- spatialisés dessinent une nouvelle géographie de pôles et créent un réagencement entre les lieux et les places. De plus, cette pertinence territoriale est très évolutive dans la durée, elle est, à l’image des dynamiques sociétales, fluctuante et aléatoire : des territoires incontournables à un moment donné peuvent devenir obsolètes un demi-siècle plus tard, simple trace d’un passé stratifié dans les dynamiques actuelles et en devenir, et vice-versa. 62 cf. le séminaire organisé par le Centre de Prospective et de Veille Scientifique de la D.R.A.S.T. sur l’˝Etat régulateur˝. 63 Extrait d’une note d’Emmanuel Moulin (DGUHC), « Où va la planification stratégique ? », novembre 2003. 64 Ces territorialités qui se dessinent, sous la direction de B. Debarbieux et M. Vanier, édition de l’Aube- D.AT.A.R., collection Bibliothèque des territoires, 2002, 267 p.
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