Eleonora Panizzi - Public Administration

soggettiva la qualifica discendeva anche in questo caso dall’esistenza di un rapporto di
impiego con l’ente pubblico e si fondava sulla impostazione casistica del vecchio testo
codicistico. Oggi a fronte del nuovo testo si preferisce un’impostazione di natura
oggettiva come confermato dalla dizione normativa “a qualunque titolo”.
In sintesi le attività legislative e giurisdiziarie non saranno mai da considerarsi pubblico
servizio in quanto non rientrano per la loro stessa natura nel sottoinsieme della pubblica
funzione; nel caso di comportamenti amministrativi, il pubblico servizio viene ad essere
individuato in via residuale ogni qualvolta l’attività difetti dei poteri tipici dell’esercizio
di pubblica funzione.
Secondo la dottrina amministrativa il rapporto tra la persona e la p.a. si caratterizza
come rapporto di servizio quando la persona fisica ha l’obbligo di agire per conseguire i
fini dell’ente, differenziandosi pertanto dal rapporto organico in virtù del quale la
persona fisica preposta all’ufficio esercita le potestà pubblicistiche attribuite all’ente in
modo tale che le sue manifestazioni di volontà, conoscenza e giudizio vengono
direttamente imputate all’ente per cui opera. Mentre ai fini dell’esistenza del rapporto
organico è essenziale l’esercizio di una facoltà pubblicistica, per la sussistenza del
rapporto di servizio è irrilevante la natura della prestazione che può consistere in
un’attività materiale, in un’attività giuridica 78 , nell’esercizio di diritti soggettivi
dell’ente, nell’esercizio di potestà pubblicistiche del medesimo. Tuttavia per il disposto
78 G. Cammarota, op.cit.:in materia di servizi pubblici, le dottrine maggioritarie hanno generalmente
escluso di poter ricondurre nella categoria del servizio pubblico le attività giuridiche della pubblica
amministrazione; nella categoria del servizio pubblico, infatti, erano generalmente ricondotte le sole
attività a carattere materiale dell’amministrazione. L’attività giuridica dell’amministrazione, invece, era
solitamente ricondotta nella categoria della funzione amministrativa. Di recente, però, la nozione di
servizio pubblico è stata estesa anche alle attività giuridiche della pubblica amministrazione: su questa
base si ritiene possibile l’estensione della nozione tradizionale di servizio pubblico all’attività giuridica
dell’amministrazione, nella sola misura (e nei soli casi, peraltro numerosi) in cui la mancata erogazione
dell’attività comporti la violazione di un diritto soggettivo del richiedente l’attività stessa. Infatti, facendo
particolare riferimento alla legge sul procedimento amministrativo (l. 241/1990) si è ricostruito il servizio
pubblico come inclusivo dei servizi burocratici, ossia delle attività giuridiche della p.a.
Le attività giuridiche dell’amministrazione possono essere ricondotte in due insiemi omogenei: le attività
la cui erogazione comporta lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo e le attività la cui
erogazione non è invece condizionata allo svolgimento di alcun procedimento in senso proprio. Per le
attività del primo insieme, a differenza che per quelle rientranti nel secondo insieme, devono essere
osservate sia le disposizioni contenute nella disciplina generale del procedimento amministrativo, sia le
disposizioni eventualmente dettate con riferimento alla specifica attività amministrativa erogata. A titolo
esemplificativo: appartengono al primo insieme, le attività autorizzatorie e concessorie
dell’amministrazione, posto che l’emanazione di un provvedimento di autorizzazione, oppure di
concessione, comporta lo svolgimento di (almeno) un procedimento amministrativo; appartengono al
secondo insieme, le attività di informazione, di comunicazione, di rilascio di documenti conservati presso
uffici depositari di pubblici registri o di atti pubblici. Possono essere servizi pubblici le attività
amministrative sia del primo insieme, sia del secondo. L’unica condizione richiesta, sul piano oggettivo, è
che l’erogazione del servizio sia obbligatoria per l’amministrazione, ovvero che ad essa corrisponda un
diritto soggettivo del beneficiario.
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