Eleonora Panizzi - Public Administration

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Fin dall’istituzione del sistema delle risorse proprie (1970) e dal completamento del mercato interno, la Comunità Europea ha dovuto contrastare fattispecie criminose aventi dirette ripercussioni sul proprio bilancio, quali l’abuso di funzioni, il millantato credito, la frode, il riciclaggio di denaro e la corruzione. Il consolidamento dell’integrazione nei più importanti settori istituzionali, e segnatamente l’abolizione degli ostacoli alla libera circolazione di merci e persone, ha reso imperativa una maggiore cooperazione a livello europeo nell’ambito della giustizia e degli affari interni, sempre nel pieno rispetto della sovranità dei singoli Stati membri. L’abolizione delle frontiere ha in effetti rivelato un preoccupante paradosso: il mantenimento delle barriere normative in uno spazio politico quale quello europeo, in cui la competenza penale è strettamente riservata alle autorità nazionali, ha permesso al crimine organizzato di sfruttare le asimmetrie derivanti dall’esistenza di diversi sistemi giuridici. Si è quindi riconosciuta la necessità di armonizzare le normative nazionali. L’Unione Europea è sprovvista di una potestà punitiva diretta, prerogativa degli Stati Membri in quanto espressione della sovranità nazionale. Tuttavia il Trattato di Amsterdam prevede una precisa base legale per contrastare la corruzione, includendola esplicitamente tra le materie oggetto di cooperazione in materia penale ( art. 29 TUE). prevenire la corruzione negli stati membri dell’Ue, Documento di lavoro della direzione generale degli studi del Parlamento Europeo, L-2929, Lussemburgo. J. Peterson, The EU: Pooled sovereignty, divided accountability, Political Studies, 1997, XLV, 559578. D. Ruimschotel, The EC budget: ten per cent fraud? A policy analysis approach, Journal of Common Market Studies, 32, 1994, 31942. J. La Palombara, Structural and institutional aspects of corruption, Social Research, 61, 1994. A. Sherlock, C. Harding, Controlling fraud within the European Community, European Law review, 16, 1991. Deloitte & Touche, Fraud without frontiers a study for the European Commission of international fraud within the EU, 1997. UK House of Commons, European Standing Committee B, Detection of frauds and irregularities, London, HMSO, 1996. The fight against corruption: Is the tide now turning?, Transparency International, Berlin, April, 1997. K.A. Elliott, Corruption and the Global Economy, Institute for International Economics,Washington, 1997. P. J. Perry, Political corruption and political geography, Ashgate, 1997. Relazione della commissione per le libertà pubbliche e gli affari interni sulla lotta contro la frode internazionale, A3-0346/93, Relatore: R. Bontempi, Risoluzione PE del 16.12.93, GU C20/94. Relazione della commissione per le libertà pubbliche e gli affari interni sulla lotta alla corruzione in Europa, A3-0314/95, Relatore: H. Salisch, Risoluzione PE del 15.12.95, GU C17/96. Comunicazione al Consiglio e al PE su Una politica dell'Unione contro la corruzione, COM(97)192, Bruxelles, 21.5.97. Atto del Consiglio che elabora la convenzione relativa alla lotta contro la corruzione nella quale sono coinvolti funzionari delle Comunità europee o funzionari degli Stati membri dell'Unione europea, GU C362, 2.12.96. Aspetti amministrativi civili e penali, incluso il ruolo della magistratura, della lotta contro la corruzione, atti della XIX Conferenza dei Ministri europei della giustizia, La Valletta, 14-15 giugno 1994. Documenti della II Conferenza europea dei servizi specializzati nella lotta contro la corruzione, Tallinn, 27-29 ottobre 1997. Risoluzione sulla lotta alla corruzione in Europa, GUCE C 17 del 22 gennaio 1996, pp. 443 ss. Risoluzione n. 1 sui rapporti tra corruzione e criminalità organizzata, adottata dalla XXI conferenza dei Ministri di Giustizia Europei, Praga, 1997. Per una lista esauriente di decisioni, risoluzioni, azioni comuni, raccomandazioni e rapporti si consulti il sito http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/crime/economic/wai/fsj_crime_economic_en.htm. 50
Gli strumenti previsti dall’art. 34 TUE per attuare tali politiche sono: posizioni comuni, decisioni-quadro, decisioni e convenzioni (art. 34 TUE). Le prime hanno portata più politica che giuridica e definiscono l’orientamento dell’Unione in merito ad una questione specifica. Le seconde vengono emanate al fine di “un ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”: esse obbligano gli Stati con riferimento al risultato da raggiungere, lasciando alle istanze nazionali la competenza in merito alla forma ed ai mezzi, e non possono comportare effetti diretti. Effetti diretti non sono attribuiti neanche alle decisioni: queste ultime sono vincolanti e possono essere adottate dal Consiglio conformemente agli obiettivi del titolo VI TUE, con esclusione degli ambiti entro i quali intervengono le decisioni quadro. Infine, per quel che concerne le convenzioni, è da salutare positivamente la previsione legislativa che ne impone la ratifica entro un limitato lasso di tempo e che ne sancisce l’automatica entrata in vigore se adottate da almeno la metà degli stati firmatari: ciò dovrebbe accelerare la loro effettività. L’articolo 29, comma 5 TUE introduce il concetto di ravvicinamento delle norme nazionali come mezzo per contrastare il crimine organizzato: esso consiste in un’armonizzazione moderata mediante la fissazione di standards minimi in alcuni settori ben individuati per bilanciare adeguatamente la protezione degli interessi europei con la sovranità nazionale. Il capoverso e) dell’art. 31 TUE prevede quindi “la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e delle sanzioni” entro degli ambiti prioritari e ben determinati (terrorismo, criminalità organizzata, traffico illecito di stupefacenti). Al momento la comunitarizzazione della materia non è prevedibile poiché è accettabile raggiungere solo un certo grado di compatibilità tra gli strumenti giuridici nazionali. In questo senso il primo Consiglio europeo consacrato esclusivamente alla cooperazione giudiziaria (Tampere, 1999) ha definito una piattaforma programmatica stabilente una varietà di misure e priorità tra cui la creazione di un’effettiva area di sicurezza e giustizia ed il rafforzamento della lotta contro il crimine trans-frontaliero ove si auspica per un limitato numero di reati rilevanti, tra cui il reato di corruzione, il raggiungimento di una comune definizione ed incriminazione nonché l’irrogazione di sanzioni omogenee. Per quanto riguarda gli interventi anti-corruzione riferibili al Consiglio d’Europa, essi si collocano nella più generale azione di difesa della democrazia e della legalità e di sviluppo di accordi che fissino standards giuridici e sociali comuni ai Paesi membri., propria dell’organismo. 51
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Eleonora Panizzi L’ALTO COMMISSAR
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