Eleonora Panizzi - Public Administration

Per il Consiglio di Stato 18 le società che svolgono attività di rilievo oggettivamente
pubblicistico e che proprio per questo sono tenute ad operare come pubbliche
amministrazioni devono considerarsi enti pubblici. Secondo un’interpretazione
evolutiva della nozione di pubblica amministrazione sono cioè da considerare enti
pubblici non solo i soggetti che sono organizzati ed operano secondo moduli di tipo
autoritativo tradizionali, ma anche quelli che pongono in essere attività di rilievo
oggettivamente pubblicistico e che proprio per questo sono tenuti ad operare come
pubbliche amministrazioni nel rispetto della disciplina sull’evidenza pubblica.
Considerata l’evoluzione della nozione di pubblica amministrazione, si deve quindi
avere riguardo non al regime giuridico formale cui gli enti sottostanno, quanto piuttosto
ai dati sostanziali che ne caratterizzano la struttura, l’attività e la funzione: al di là della
qualificazione operata dal diritto positivo, l’ente è pubblico quando presenta caratteri di
pubblicità individuati dalla giurisprudenza 19 . Nelle ipotesi in cui il controllo sostanziale
di tali persone giuridiche permane in mano pubblica si dubita che alla trasformazione o
qualificazione formalmente privatistica corrisponda una natura sostanziale
permanesse anche dopo la privatizzazione formale degli enti pubblici, cioè dopo la mera trasformazione
in s.p.a. dei precedenti enti pubblici. L’argomento principale su cui fece leva la Corte costituzionale era
costituito dal fatto che le società risultanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici dovevano
essere considerate di “diritto speciale” in quanto la loro disciplina presentava delle deroghe rispetto alla
disciplina generale delle società per azioni sotto diversi profili. Le conclusioni a cui si perviene sono in
linea con il concetto di impresa pubblica elaborato a livello comunitario, che prescinde dalla natura
formale dell’ente. Su basi analoghe si fonda anche il c.d. Accordo Andreatta-Van Miert del 1992: si tratta
di un’intesa tra il governo italiano e la Commissione europea relativa alla liquidazione del gruppo EFIM,
agli ex enti pubblici italiani trasformati in s.p.a., IRI ed ENI, alle società da esse controllate al 100 % e a
ogni altra società a capitale statale al 100 %, con l’eccezione di quelle che operano nel settore dei servizi
pubblici e della difesa. Da tale intesa si evince che le società per azioni a totale partecipazione pubblica
sono considerate ancora imprese pubbliche. In una recente pronuncia il Consiglio di Stato ha affermato
che l’ammissione della quotazione in borsa non cancella la qualità di impresa pubblica, dal momento che
la nozione di impresa pubblica si fonda su requisiti di carattere sostanziale, come la detenzione della
maggioranza del capitale societario da parte dell’ente o degli enti pubblici: ciò che conta è l’influenza
dominante esercitata dai pubblici poteri sulla società [Cons. Stato, IV, 27 maggio 2002, n. 2922, in Foro
it., 2003, III, pp. 463 ss.]. La Corte con la decisione che si annota ha ribadito un principio difficilmente
contestabile, pacifico nella giurisprudenza nazionale e comunitaria: una s.p.a. a totale capitale pubblico è
privata esclusivamente per la forma giuridica assunta, ma sul piano sostanziale essa, visto che continua ad
essere sotto il controllo pubblico, è assimilabile ad un ente pubblico. Infatti la tendenza alla
privatizzazione diffusasi nell’ultimo decennio non ha comportato in molti casi una cessione effettiva ai
privati delle partecipazioni azionarie e con esse del controllo delle società nate dai vecchi enti pubblici ma
soltanto un mutamento formale della natura giuridica dell’ente, in molti casi tuttora sotto il controllo
pubblico
18 Cons. Stato, sez. VI n. 5830/2005 e sez. V n. 6740/02.
19 Sono “indici rivelatori” del carattere pubblicistico delle società per azioni a partecipazione pubblica:
a) la sottoposizione ad un’attività di controllo e di indirizzo a fini sociali, nonché ad un potere di nomina e
revoca degli amministratori da parte dello Stato o di altri enti pubblici;
b) la presenza di una convenzione e/o concessione con la pubblica amministrazione;
c) l’apporto finanziario da parte dello Stato;
d) la presenza dell’interesse pubblico in seno all’attività economica.
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