Eleonora Panizzi - Public Administration

infine instaurato in via di fatto (cioè in assenza di atto di investitura, dando luogo alla
figura del funzionario di fatto).
Il dipendente, in quanto titolare di una sfera di funzioni pubbliche, di dice funzionario
pubblico.
Sono pubblici impiegati le persone fisiche legate all’ente pubblico da un rapporto di
servizio di impiego 61 , le quali svolgono il proprio lavoro a titolo professionale 62 in
modo esclusivo e permanente e sono assoggettate ad un regime che presenta alcune note
distintive rispetto alla disciplina privatistica del rapporto di lavoro. (d.lgs. 165/2001) 63 :
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S. Cassese ( a cura di), cit, pp.112-113: quando la titolarità dell’ufficio è conferita ad un funzionario
non professionale, questi ha l’obbligo di prestare il proprio servizio a favore dell’amministrazione a
partire dal momento in cui si costituisce il rapporto d’ufficio- con l’estinzione del quale tale obbligo viene
meno-. L’aspetto professionale, costituito dal rapporto di servizio, passa in secondo piano. In genere la
scelta del funzionario onorario è di natura politico-discrezionale, anziché tecnico-amministrativa: essa
non presuppone un concorso, ma avviene per nomina o elezione. La disciplina dei diritti e degli obblighi
del funzionario onorario verso l’amministrazione è, di regola, molto ridotta, in conseguenza del fatto che
l’aspetto professionale –scambio tra lavoro e retribuzione –ha un rilievo marginale, prevalendo l’aspetto
dell’identificazione del funzionario nell’organizzazione. Per la stessa ragione il compenso del funzionario
onorario non è un elemento essenziale del rapporto e, in ogni caso, non costituisce una vera e propria
retribuzione. Inoltre il rapporto del funzionario onorario è, di regola, a termini. Infine, la giurisdizione
sulle controversie non è individuata per materia ed affidata allo stesso giudice ma è ripartita tra giudice
ordinario e giudice amministrativo sulla base del criterio della situazione soggettiva lesa. I titolari non
professionali degli uffici costituiscono un meccanismo di collegamento tra società ed amministrazione,
attuativo del principio democratico.
61
Gli impiegati di carriera cui viene riservata la titolarità di uffici amministrativi rappresentano quasi un
quinto del personale professionale.
62
S. Cassese ( a cura di), cit., pp.114 ss.: nel caso di personale professionale, la titolarità dell’ufficio è
attribuita al soggetto, sul presupposto che questi appartenga ad una “carriera”, cioè ad un corpo di
burocrati di professione, selezionati in base al merito, i quali, in cambio di una retribuzione, pongono
permanentemente e continuativamente la propria capacità lavorativa al servizio dell’amministrazione. Qui
il rapporto di servizio esiste indipendentemente dal rapporto d’ufficio e non si estingue insieme ad esso.
Gli uffici a titolarità professionale sono espressione del principio d’imparzialità. Gli uffici dirigenziali
sono organi la cui titolarità spetta a personale professionale. Sotto altro profili, mentre una parte del
personale professionale è titolare di organi, un’altra più consistente è titolare di uffici “privatizzati”. Il
personale professionale costituisce la maggioranza del personale pubblico: trattasi di più di tre milioni e
mezzo di persone (dati al 31 dicembre 2000).Vi sono d’altra parte categorie di personale professionale il
cui rapporto di servizio presenta l’elemento della subordinazione ma non quello della stabilità:
attualmente infatti lavorano nelle p.a. italiane quasi mezzo milione di dipendenti con rapporto di lavoro a
tempo determinato. Il personale precario è spesso reclutato senza concorso e al di fuori della dotazione
organica, per esigenze straordinarie e temporanee. Proprio per il fatto che i precari si sottraggono a
concorso, la legge ha posto una serie di divieti generali di assunzioni, salvo poi disattenderli in un ampio
numero di casi particolari. La Corte costituzionale contrasta l’abitudine dell’immissione in ruolo di
precari [sentt. n. 153/1997 e n. 59/1997]; e il giudice amministrativo ha dichiarato addirittura nullo il
provvedimento di assunzione a tempo determinato di un dipendente pubblico, al di fuori delle ipotesi
espressamente previste dalla legge [Cons. Stato, ad.plen., n. 1, 2, 5, 6 del 1992]. Il disfavore verso il
lavoro a termine nelle p.a. è tuttavia stato superato dal d. lgs. 165/2001il quale autorizza in via generale le
p.a. ad avvalersi delle “forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego previste dal codice civile e
dalle leggi sul lavoro subordinato nell’impresa”. Ad alcune categorie di personale professionale fa difetto
sia l’elemento della stabilità che quello della subordinazione: trattasi del personale assunto con rapporto
di lavoro autonomo, che le p.a. sono autorizzate a costituire con soggetti scelti discrezionalmente, sulla
base di criteri oggettivi stabiliti preventivamente e di valutazioni certe e puntuali, per rispondere ad
esigenze specifiche e contingenti cui non è possibile far fronte con personale di servizio.
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A seguito della privatizzazione del pubblico impiego i rapporti di lavoro sono di regola disciplinati
dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva; sono previsti specifici limiti
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