Eleonora Panizzi - Public Administration

sottoposto ad una disciplina privatistica, già prima della riforma del pubblico impiego
del 1993 35 .
La disposizione, strutturata in termini esemplificativi e non tassativi, può essere
interpretata alla luce dell’orientamento giurisprudenziale e dottrinale prevalente che,
come abbiamo avuto modo di osservare, ricomprende nel novero delle amministrazioni
pubbliche soggetti che, ancorché aventi forma privatistica, svolgono funzioni
sostanzialmente pubblicistiche, quali le società per azioni a partecipazione pubblica.
Questa interpretazione trova d’altra parte conferma nei fatti concreti, proprio
considerando che l’Alto Commissario ha dato il via alla propria attività di indagine,
verificando l’adeguatezza del controllo dirigenziale e l’idoneità delle procedure sugli
35 E. Altieri, Considerazioni sulla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità di
amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici, intervento n. 1 pubblicato su
http://www.corteconti.it. La giurisprudenza delle Sezioni Unite sottrae alla giurisdizione contabile il
contenzioso sulla responsabilità degli agenti degli enti pubblici economici [sent. Ss. Uu. 02.10.1998,
n.9780]. Per la Corte dei Conti viceversa l'esercizio di attività d'impresa non è concettualmente, né
giuridicamente incompatibile con l'esercizio di attività pubblicistiche. Inoltre, è opportuno rilevare che la
scelta difensiva del campo pubblico o privato non è astratta, ma avviene spesso in vista di ottenere una
maggiore libertà di azione. Così che lo stesso soggetto, che da una parte invoca lo status di imprenditore
per sfuggire alla giurisdizione della Corte dei conti, dall'altra si appella alle sue speciali prerogative o alla
sua missione d'interesse pubblico per sottrarsi alle regole comunitarie in materia di concorrenza e di aiuti
di Stato. Un decisivo supporto sistematico pare rinvenirsi nella nozione di impresa pubblica tratta
dall'ordinamento comunitario. La definizione di impresa pubblica è contenuta nella direttiva della
Commissione 80/723/CEE del 25 giugno 1980, sulla trasparenza delle relazioni tra gli Stati membri e le
loro imprese pubbliche. Secondo l’art. 2 della direttiva, si intende per impresa pubblica “ ogni impresa nei
confronti della quale i poteri pubblici possano esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza
dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina.
L’influenza dominante è presunta quando i poteri pubblici, direttamente o indirettamente, nei riguardi
dell’impresa: a) detengano la maggioranza del capitale sottoscritto dall’impresa, oppure b) dispongano
della maggioranza dei voti attribuiti alle quote emesse dall’impresa; oppure c) possono designare più
della metà dei membri dell’organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza dell’impresa”. Nel
secondo considerando della direttiva la Commissione rilevava che “ poiché il Trattato CE lascia del tutto
impregiudicato il regime di proprietà negli Stati membri, deve essere assicurata la parità di trattamento tra
le imprese pubbliche e le imprese private”. Sulla nozione di impresa pubblica sono di particolare rilievo le
due sentenze della Corte di Giustizia 27 ottobre 1993 in cause C - 69 / 91 e C - 92 /91, nelle quali è stata
ritenuta l' irrilevanza del possesso della personalità giuridica o della personalità giuridica di diritto
pubblico, essendo sufficiente lo svolgimento di un'attività di natura industriale o commerciale da parte di
qualsiasi entità facente parte integrante dei pubblici poteri. La speciale posizione che le imprese pubbliche
occupano nei confronti dei pubblici poteri esige che queste abbiano un regime differenziato, che non
consenta ad esse di derogare le norme in materia di concorrenza, ed evita una discriminazione a favore
delle imprese pubbliche. Orbene, tale finalità appare frustrata se, adottando la regola di riparto della
giurisdizione in materia di danno enunciata dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite, gli agenti di tali
imprese ( ivi comprendendo le società a capitale pubblico ) godono di un regime speciale che limiti o
escluda la loro responsabilità per i danni cagionati alle stesse imprese o ad altri soggetti pubblici, o in
forza di una particolare disciplina giuridica ( si pensi alla norma sulla liquidazione delle imprese del
gruppo EFIM la quale limitava la responsabilità del commissario ai casi di dolo o di colpa grave ), o in
conseguenza della pratica impossibilità o difficoltà che l’ente danneggiato - in assenza di un organo
pubblico che disponga di autonomo potere d'iniziativa - incontra nell' agire dinanzi al giudice civile
contro i propri agenti. Si verificherebbe, in pratica, una discriminazione a favore delle imprese pubbliche,
i cui amministratori o dipendenti sono praticamente immuni – a differenza di quelli delle imprese private
– da qualsiasi controllo giurisdizionale disponendo, così, un margine di libertà operativa notevolmente
maggiore.
74