Evasión y equidad final_corregido - Cepal

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CEPAL – Colección Documentos de proyectos Evasión y equidad en América Latina Capítulo V. Ecuador: La tributación directa, evasión y desafíos A. Introducción 104 175 Jerónimo Roca * El objetivo central de este trabajo es analizar las principales características de la tributación directa – imposición sobre la renta y los patrimonios– en Ecuador, atendiendo especialmente su nivel de evasión y su impacto en la equidad (vertical). Ambos aspectos están claramente vinculados. Por ejemplo, el diseño teórico del impuesto a la renta personal puede perseguir un determinado impacto redistributivo que, en la práctica, no se conseguirá si la evasión reduce significativamente la recaudación del impuesto. Más aún, el propio diseño, persiguiendo determinados objetivos de equidad, puede conspirar contra la recaudación del impuesto –y, en consecuencia, contra su capacidad redistributiva– si ofrece oportunidades de evasión y/o elusión (arbitrajes). Tanto por razones de suficiencia como de equidad, Ecuador necesita aumentar la tributación directa, en particular la del impuesto a la renta personal y la de los gobiernos subnacionales sobre el patrimonio. Por suficiencia: porque es la cuarta presión tributaria más baja de América Latina; porque dicha presión es inferior a la potencial; porque necesita continuar disminuyendo la importancia de los ingresos del petróleo; y porque una descentralización exitosa presupone que los gobiernos subnacionales aumenten sus ingresos propios. Por equidad: porque la muy alta concentración del ingreso –el 10% más rico percibe más del 50% del ingreso total, más de 7 veces lo que percibe el 40% más pobre–, y el deterioro en la distribución del consumo, demandan que el impuesto a la renta personal cumpla un papel redistributivo complementando al gasto público social. La evasión, una de las preocupaciones centrales de este trabajo, conspira tanto contra la suficiencia como contra la equidad, la otra preocupación central de este documento. * Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 104 La versión completa del artículo (incluyendo sus anexos estadísticos) fue publicada en la Serie Macroeconomía del desarrollo Nº 85 de la CEPAL y puede consultarse en www.cepal.org/publicaciones.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos Evasión y equidad en América Latina El presente trabajo consta de cinco partes, incluyendo la introducción. La segunda parte del mismo analiza, con una perspectiva de largo plazo (1990–2007), la evolución de los ingresos fiscales de Ecuador, con el objetivo de conocer si el país ha realizado un esfuerzo por aumentar sus ingresos no petroleros, si dicho esfuerzo ha estado orientado a reforzar los pilares tributarios de los países en desarrollo –IVA e imposición a la renta– y, finalmente, si aún hay margen para aumentar la presión tributaria. También incluye una primera aproximación a la tributación directa, revisando su importancia en el sistema tributario del país y en comparación con el resto de América Latina. En la tercera parte, se describen y analizan las principales características del diseño de la imposición sobre la renta y sobre los patrimonios en Ecuador, procurando prestar especial atención a aquellas características que influyen en las posibilidades de evasión/elusión y en el impacto redistributivo, preocupaciones centrales del trabajo. El principal propósito de la cuarta parte es estimar la evasión en el Impuesto sobre la Renta, tanto para las Sociedades como para Personas Naturales en Ecuador. Luego de revisar la influencia de diferentes factores en el cumplimiento –inducido o voluntario– del impuesto, se comenta brevemente la metodología empleada y se presentan los resultados obtenidos. La parte final del trabajo está dedicada a las conclusiones y recomendaciones. B. El sistema tributario ecuatoriano La primera sección de esta parte del trabajo analiza, con una perspectiva de largo plazo (1990–2007), la evolución de los ingresos fiscales de Ecuador, con el objetivo de conocer si el país ha realizado un esfuerzo por aumentar sus ingresos no petroleros, si dicho esfuerzo ha estado orientado a reforzar los pilares tributarios de los países en desarrollo –IVA e imposición a la renta– y, finalmente, si aún hay margen para aumentar la presión tributaria. En la segunda sección, se realiza una primera aproximación a la tributación directa –imposición a la renta e impuestos al patrimonio–, revisando su importancia en el sistema tributario del país y en comparación con el resto de América Latina. B.1 La evolución de los ingresos fiscales en una perspectiva de largo plazo B.1.1 El esfuerzo por incrementar los ingresos no petroleros Los ingresos fiscales del Ecuador –petroleros más no petroleros– fueron, en promedio, 27,3% del PIB en el trienio 2005/2007, apenas 1 punto del producto superiores a los del trienio 1990/1992 (26,1% del PIB). No obstante, detrás de esta variación poco significativa para tan largo plazo, debe notarse que: a. A lo largo del período analizado, se verifica un sub –período de clara tendencia decreciente entre 1990 y 1998 (cuando los ingresos totales pasan de 27,1% a 17,3% del PIB), y un sub– período de clara tendencia creciente entre 2001 y 2007 (cuando los ingresos totales pasan de 23,3% a 30,2% del PIB). b. Como muestra el cuadro V.1, mientras que los ingresos petroleros y el superávit operacional de las empresas públicas no financieras cayeron significativamente entre los trienios 1990/1992 y 2005/2007 (2,9 y 2,4 puntos del producto respectivamente), los ingresos no petroleros (incluidas las contribuciones a la Seguridad Social) crecieron 6,5 puntos del producto, más que compensando la caída de los otros rubros. En efecto, en tanto los ingresos petroleros pasaron de 10,0% del PIB en 1990/1992 a 7,1% en 2005/2007, los no petroleros crecieron de 13,3% del PIB en 1990/1992 a 19,7% en 2005/2007. Como consecuencia, mientras que la participación de los ingresos petroleros en el total de ingresos cayó de 38,4% a 25,9%, la de los no petroleros creció de 50,9% a 72,3%. 176
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