Evasión y equidad final_corregido - Cepal

CEPAL – Colección Documentos de proyectos Evasión y equidad en América Latina
Desde el lado tributario, los efectos sobre la equidad son importantes, tanto en términos de niveles de
recaudación, como de estructura impositiva, o en relación con el peso del fraude y la elusión fiscal.
Sin medios económicos es imposible satisfacer las necesidades sociales de los ciudadanos. Por otra
parte, la evasión plantea un serio problema de equidad en la medida que la falta de cumplimiento con
las obligaciones tributarias darán lugar al mayor pago de otros contribuyentes o a la pérdida de bienes
o servicios públicos.
Estas limitaciones, si bien han evidenciado ciertos avances en su orientación, aun dan como
resultado general una estructura tributaria altamente concentrada en impuestos al consumo, elevados
niveles de evasión y elusión y una escasa recaudación de impuestos directos como los que recaen
sobre la renta, especialmente en la parte de la misma que proviene de las personas físicas (sobre todo
al compararlo con los niveles alcanzados en países desarrollados), y una escasa o nula relevancia de la
imposición de tipo patrimonial.
En materia de imposición directa, es necesario destacar que se observan ciertos avances en los
últimos 15 años para los casos estudiados. Por ejemplo, ha tenido lugar una disminución de las tasas
marginales máximas de los niveles más extremos (Chile, Ecuador y Perú) hacia valores cercanos a los
aplicados a nivel internacional. Por otra parte, la recaudación de los impuestos sobre la renta son los
que presentaron una mayor tasa de crecimiento entre 2001 y 2007 (aunque con evidentes diferencias
entre los países), apuntalados, sobre todo, por el crecimiento de las exportaciones y el aumento de los
precios internacionales de las materias primas. Además, este crecimiento ha sido dispar en cuanto a
los sujetos gravados ya que en algunos de los países, como Argentina, Chile y Perú, este fenómeno se
explica principalmente por la mayor relevancia adquirida por el impuesto a la renta de personas
jurídicas sobre el tributo que recae sobre personas físicas.
Sin embargo, existe consenso de que la histórica falta de importancia relativa de la
imposición directa en la región (léase bajos niveles de recaudación), aún con resultados alentadores en
la última década, se debe a dos razones básicas como son las estrechas bases imponibles y los altos
niveles de incumplimiento. Todo ello conlleva a la existencia de tasas efectivas sustancialmente bajas
como para lograr efectos económicos de una cierta consideración. Tanto una como otra razón son
consecuencias también de los tratos preferenciales y las “lagunas” tributarias característicos de los
sistemas tributarios de la región. En este contexto no sólo dejan de cumplirse los requisitos básicos de
equidad, esto es, que las personas con la misma capacidad de pago paguen el mismo monto de
impuestos (equidad horizontal) y que las personas con mayor capacidad de pago paguen
proporcionalmente un monto mayor (equidad vertical), sino que además se generan distorsiones
económicas en materia de asignación de recursos que atentan contra la eficiencia global de la
economía y deterioran la competitividad internacional al generar mayores incentivos para que las
empresas destinen su producción a los cautivos mercados.
Ello conduce a una primera conclusión de este informe: aún con la escasa participación
relativa de los impuestos sobre la renta en la recaudación total (hecho que podría mejorarse a través de
una reforma tributaria que les otorgue una mayor participación en la recaudación total, al mismo
tiempo que un mayor grado de progresividad), los altos niveles de evasión en este tipo de impuestos
atentarían contra cualquier efecto redistributivo que tuvieran éstos originariamente y terminarían
incrementando la desigualdad del ingreso en la región, cuestionándose ya su función y su esencia
como herramienta de política económica. Esto hace necesario un estudio pormenorizado de las causas
de la evasión que permita, en una primera instancia, obtener una metodología adecuada para medir e
identificar con precisión la magnitud del problema y, una vez obtenidos los resultados, diseñar
medidas de política con el fin de reducir sus nocivos efectos sobre la equidad.
En cuanto a las causas de evasión encontradas en los estudios de casos analizados, éstas se
relacionan con ciertas características de los países de la región como la alta economía informal,
restricciones de financiamiento de los contribuyentes y la alta concentración del ingreso. Roca
(2009) advierte que la alta concentración de la recaudación del impuesto a la renta en pocos
contribuyentes y pocas actividades económicas es un arma de doble filo. Por un lado, reduce los
costos de administración tributaria en tanto se identifican con relativa facilidad los sectores y
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