Evasión y equidad final_corregido - Cepal

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CEPAL – Colección Documentos de proyectos Evasión y equidad en América Latina CUADRO VII.11 ESTIMACIONES DE BRECHAS DE RECAUDACIÓN ISR DE PERSONAS NATURALES, 2006 (En millones de quetzales y porcentajes) A. Personas Naturales Asalariadas Millones Quetzales Porcentaje del PIB B. Personas Naturales no Asalariadas Millones de Quetzales 281 Porcentaje del PIB Personas Naturales (A+B) Millones de Quetzales Porcentaje del PIB ISR potencial 543,47 0,24% 2 038,49 0,89% 2 581,96 1,12% ISR recaudado 249 0,13% 482,4 0,21% 776,87 0,34% Brecha estimada 294,47 0,11% 1 556,09 0,68% 1 805,09 0,79% Porcentaje de la brecha 45,80% 76,30% Fuente: Estimaciones propias basadas en datos de la Encovi 2006, Banguat y Minfin. Nota: El porcentaje de la brecha se calcula sobre el ISR potencial. 69,90% E.4 Resultado global (personas jurídicas y naturales) En el siguiente cuadro pueden apreciarse los resultados del ejercicio de evasión tributaria para el ISR en Guatemala. La evasión del ISR total para el año 2006 estaría alrededor del 62,7%. Como puede observarse, la brecha de recaudación es más importante para las personas naturales que para las personas jurídicas. Sin embargo, debido a que la base tributaria de las personas naturales es sumamente reducida, al comparar el tamaño de la brecha de recaudación de las personas jurídicas con relación con el PIB, éste último sería mayor que el de las personas naturales (cuadro VII.10). CUADRO VII.12 ESTIMACIONES DE BRECHAS DE RECAUDACIÓN ISR 2003 Y 2006 (Millones de quetzales y porcentajes) 2003 2006 Personas Jurídicas Evasión estimada 9 496,48 10 920,40 % PIB 5,50% 4,80% Porcentaje de la brecha 67,10% 62,80% Personas Naturales Evasión estimada No hay datos 1 805,09 % PIB 0,80% Porcentaje de la brecha No hay datos 69,90% ISR TOTAL Evasión estimada No hay datos 12 725,49 % PIB 5,50% Porcentaje de la brecha No hay datos 63,70% Fuente: Estimaciones propias basadas en datos de la Encovi 2006 elaborada por el INE, Sistema de Cuentas Nacionales del Banco de Guatemala y Estadísticas Tributarias del Ministerio de Finanzas Públicas y SAT. E.5 Vacíos legales y administrativos que propician la evasión El sistema del ISR de empresas en Guatemala presenta deficiencias legales y administrativas que permiten la planeación fiscal y conlleva complicaciones para gravar la totalidad de las rentas afectas. Estas deficiencias son de tipo administrativo y legal. Una de las deficiencias de tipo administrativo más importante es la inexistencia de la cuenta corriente por contribuyente que imposibilita la evaluación adecuada de sus obligaciones tributarias. Además, los programas de fiscalización están focalizados en el cumplimiento de las obligaciones formales de los contribuyentes y no en el contenido de las declaraciones; no se realiza un control a la valoración y destino de las exportaciones. Finalmente, existen deficiencias administrativas como la insuficiencia de información y experiencia en materia de rentas de capital (secreto bancario, etc.); en especial, en el tratamiento tributario de no residentes, así como la no existencia de procedimientos y
CEPAL – Colección Documentos de proyectos Evasión y equidad en América Latina acuerdos sobre intercambio de información y de fiscalizaciones conjuntas con las administraciones tributarias de los países vecinos y con los principales socios comerciales. De esta cuenta se favorecen las posibilidades de planeación de empresas vinculadas. Los vacíos legales también son de consideración. En primer lugar, la legislación impositiva se basa en el principio de territorialidad, perdiéndose el control de, principalmente, las rentas de capital guatemalteco generadas en el exterior, a la vez que no existen disposiciones en materia de tributación internacional: precios de transferencia y reglas de subcapitalización. En segundo lugar, las regulaciones sobre rentas de capital y sobre el sistema financiero son insuficientes o poco precisas. Tercero, no existe una regulación específica sobre las micro y pequeñas empresas, así como sobre el sistema cooperativo. En cuarto lugar, la amplitud de los incentivos fiscales para la atracción de inversión extranjera: maquilas, zonas francas, y zonas de libre comercio. Además, estas entidades no están sujetas a fiscalización, como sucede en otros países. Quinto, existen posibles efectos que sobre la legislación vigente tenga la competencia fiscal regional inducida por la suscripción por parte de El Salvador y Costa Rica de Tratados para evitar la doble tributación sobre la renta. Finalmente, los procesos legales para la sanción de los delitos tributarios son sumamente engorrosos debido a procesos burocráticos y plazos demasiados largos establecidos en las leyes respectivas. E.6 Análisis de las causas de la evasión y recomendaciones para reducirla En general, las causas del incumplimiento de las obligaciones del Impuesto Sobre la Renta en Guatemala, en las formas de elusión y evasión, no difieren significativamente de las que se conocen en países similares: • La complejidad de la estructura técnica y legal del tributo: La secuencia de modificaciones que se han realizado a las disposiciones de la ley del ISR, desnaturalizaron el gravamen, facilitaron la planeación fiscal, sacrificaron sus objetivos redistributivos, supeditando las medidas de política a aspectos administrativos. • Vulnerabilidad legal: La interpretación de la CC sobre la aplicación de los principios que rigen el sistema tributario guatemalteco, impide la adecuación de las disposiciones legales que debilitan la base gravable del ISR de empresas y de personas naturales. • Bajo riesgo de detección: Las acciones que realiza la Administración Tributaria en materia de gestión del cobro de los tributos y de fiscalización de los contribuyentes son limitadas. La SAT no cuenta con mecanismos de control a la cuenta corriente de los declarantes, y se focaliza en el cumplimiento de las obligaciones formales. Por otra parte, la legislación vigente no provee los instrumentos necesarios para que se realicen ajustes al cálculo de la base imponible del ISR, por prácticas como los precios de transferencia y el abuso en la deducción por pago de intereses (capitalización delgada). • Impunidad en los delitos tributarios: Las debilidades del sistema de justicia en Guatemala hacen muy difícil que el contribuyente que no cumple con sus obligaciones sea castigado, aún y cuando ya es difícil que se detecte el incumplimiento. Según un análisis del ICEFI (2007), los tribunales apenas resuelven el 10% de los casos denunciados (o sea, el resto queda pendiente de un trámite judicial), los montos recuperados equivalen tan solo a un 2,73% de lo denunciado y los procesos tienen una duración promedio de cuatro años y seis meses. Lo que es más lamentable, ya que no solo incide en la evasión sino en la falta de equidad, es que según el estudio mencionado, las denuncias tienden a casi totalmente estar enfocadas en montos menores a Q500 mil (US$65.500) y no existen condenas para delitos tributarios mayores a Q1 millón (US$131.000). • Abuso de los incentivos fiscales: La competencia fiscal regional por la atracción de inversiones ha incidido en la ampliación de los beneficios fiscales que gozan algunas 282
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