Evasión y equidad final_corregido - Cepal

CEPAL – Colección Documentos de proyectos Evasión y equidad en América Latina
Una medida de política tributaria de relevancia es la redefinición de los regímenes de
tributación sobre los ingresos: el general que se aplica a los ingresos brutos de las empresas y de las
personas que no se desempeñan en relación de dependencia, el de renta neta, y el de asalariados. Esta
situación sugiere que en Guatemala se desnaturalizó al Impuesto Sobre la Renta, transformándolo en
un gravamen que no se aplica a las utilidades. Por otra parte, la ley del ISR considera la tributación de
las rentas de capital, excepto para los intereses que se gravan en una ley particular, con regímenes
susceptibles al arbitraje y la planeación fiscal.
Las restricciones sobre el reconocimiento de las deducciones y la obligatoriedad de pagar el
impuesto mínimo, constituyen incentivos para que los contribuyentes opten por el régimen general del
5% sobre ingresos brutos. Aunado a esta situación que afecta las bases gravables, se consideran
importantes los efectos del arbitraje provocado por la diferencia significativa entre los tipos
impositivos, y la inequidad inducida por la dualidad de regímenes. La dualidad de regímenes provoca
desigualdad en la medida que contribuyentes con altos márgenes de ganancia pueden optar por el
régimen del 5%, reduciendo de forma considerable el pago de sus impuestos.
Pese a lo anterior, el cumplimiento tributario aumentó, según las estimaciones realizadas
implica que la evasión del ISR se redujo de 67,1% en 2003 a 63,7% para el año 2006. No obstante, la
brecha de recaudación efectiva respecto a la potencial es mayor en el caso de las personas naturales
(69,9%) que sobre las personas jurídicas (62,85%). Sin embargo, debido a la estrecha base imponible
del ISR de personas naturales, la evasión en términos absolutos o con relación al PIB es menor para
este segmento de contribuyentes que para las personas jurídicas. La mejora reciente en el incremento
de la recaudación del ISR, principalmente en el segmento de las personas jurídicas, se debe a : la
ampliación de la base gravable y la reducción del tipo impositivo de 31% a 5% para aquellos
contribuyentes que opten por calcular el impuesto sobre sus ingresos brutos; la existencia de
impuestos mínimos de apoyo, como el IETAAP; mejora en las facilidades y reducción de costos para
hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones tributarias; y estos cambios coincidieron con una
fase favorable del ciclo económico que impulsó el crecimiento de la recaudación.
Algunos características del ISR influyen negativamente en la equidad: la posibilidad para los
contribuyentes de optar alternativamente por el régimen de renta neta crea oportunidades para el arbitraje
tributario e incorpora deficiencias en el sistema, principalmente en materia de equidad fiscal horizontal; las
falencias de la legislación sobre disposiciones sobre rentas del capital, comercio electrónico, tributación
internacional y precios de transferencias favorecen a los contribuyentes de las actividades integradas al
comercio exterior y flujos financieros; el sistema actual del ISR estaría generando una carga de costos de
cumplimiento más desigual para aquellos contribuyentes de menor tamaño; y la amplitud de las exenciones
y exoneraciones vigentes favorece a ciertas actividades respecto a otras.
Factores que influyen en la baja recaudación y evasión son la complejidad y estructura legal
del ISR, la vulnerabilidad legal del impuesto ante recursos de inconstitucionalidad, bajo riesgo de
detección de contribuyentes en incumplimiento, impunidad en los delitos tributarios, abuso de los
incentivos fiscales, resistencia al pago de impuestos y una débil cultura y moral tributaria.
Adicionalmente existen vacíos administrativos que contribuyen a la evasión como la inexistencia de
una cuenta corriente tributaria, fiscalización formal de las declaraciones y no de contenido, falta de
control en la valoración y destino de las exportaciones, insuficiencia de información (secreto bancario
e inexistencia de convenios de intercambio de información) e inexperiencia en materia de rentas del
capital y tratamiento tributario de no residentes que favorecen las posibilidades de planeación fiscal de
empresas vinculadas. Finalmente, existen vacíos de orden legal como que el ISR se basa en el
principio de territorialidad, perdiéndose el control de, principalmente, las rentas de capital
guatemalteco generadas en el exterior, a la vez que no existen disposiciones en materia de tributación
internacional: precios de transferencia y reglas de subcapitalización; las regulaciones sobre rentas de
capital y sobre el sistema financiero son insuficientes o poco precisas; no existe una regulación
específicas sobre las micro y pequeñas empresas, así como sobre el sistema cooperativo; la amplitud
de los incentivos fiscales y su inexistente fiscalización; y los procesos legales para la sanción de los
284