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função, o quorum de aprovação: elas requerem maioria absoluta de votos
na Câmara dos Deputados e no Senado (art. 69 da CF)h.
Essas leis não têm a rigidez das normas constitucionais, nem a flexibilidade
das leis ordinárias. Isso lhes dá estabilidade maior que a das leis
comuns, evitando que se sujeitem a modificações ao sabor de maiorias ocasionais
do Congresso Nacional. Já nos anos sessenta Miguel Reale ensinava
que a tradicional dicotomia entre leis constitucionais e leis ordinárias
vinha sendo' superada pela "necessidade de intercalar um tertium genus de
leis, que não ostentem a rigidez dos preceitos constitucionais, nem tampouco
devem comportar a revogação (perda da vigência) por força de qualquer lei
ordinária superveniente"'. A essas normas chamou Miguel Reale de "leis
de complementação do texto constitucional", leis orgânicas, ou paraconstitucionaisx.
3.2. Funções da lei complementar no direito tributário
As leis complementares prestam-se a dois tipos de atuação em matéria
tributária. Na quase-totalidade das hipóteses, a Constituição lhes confere
tarefas dentro de sua função precípua (de "complementar" as disposições
constitucionais). É o que ocorre quando se lhes dá a atribuição de dispor
sobre confiitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios (CF, art. 146, I), explicitando,
por exemplo, a demarcação da linha divisória da incidência do ISS (tributo
municipal) e do ICMS (tributo estadual), ou a de regular as lirnitagões constitucionais
do poder de tributar (CF, art. 146, 11). desdobrando as exigências
da princípio da legalidade, regulando as imunidades tributárias etc.
E, ainda, função típica da lei complementar estabelecer normas gerais
de direito tributário (art. 146.111). Em rigor, a disciplina "geral" do sistema
tributário já está na Constituição; o que faz a lei complementar é, obedecido
o quadro constitucional, aumentar o grau de detalhamento dos modelos
de tributação criados pela Constituição Federal. Dir-se-ia que a Constituição
desenha o perfil dos tributos (no que respeita à identificação de cada
tipo tributário. aos limites do poder de tributar etc.) e a lei complementar
adensa os traços gerais dos tributos, preparando o esboço que, finalmente,
6. Sobre O assunto. L: Geraldo Ataliba, Lei complemmrar na Consriruição; José
Souto Maior Borges, Lei complei~rerirar rribirrária.
7. Miguel Reale, Parlrrmenrarismo brasileiro, p. 1 10- 1.
8. Parlrimerirarisnio, cit., p. 1 1 I .
será utilizado pela lei ordinária, à qual compete instituir o tributo, na definição
exaustiva de todos os traços que permitam identificá-lo na sua exata
dimensão, ainda abstrata, obviamente, pois a dimensão concreta dependerá
da ocorrência do fato gerador que, refletindo a imagem minudentemente
desenhada na lei, dará nascimento a obrigação tributária.
A par desse adensamento do desenho constitucional de cada tributo,
as normas gerais padronizam o regramento básico da obrigação tributária
(nascimento, vicissitudes, extinção), conferindo-se, dessa forma, uniformidade
ao Sistema Tributário Nacional.
Ainda na vigência da Constituição anterior, discutiu-se sobre a
abrangência que teria a lei complemeiltar então prevista no seu art. 18,s 1".
Embora a doutrina se tenha inclinado para a identificação de três funções
(estabelecer normas gerais, regular as limitações constitucionais e dispor
sobre conflitos de c~mpetência)~, alguns juristas sustentaram haver apenas
duas funções: editar normas gerais para regular as limitações e para compor
conflitos'". A Constituição atual (art. 146, I, I1 e 111) procurou não deixar as
dúvidas que, a nosso ver, já inexistiam no texto anterior (art. 18, 5 I"),
consoante demonstrara Hamilton Dias de Souza".
Noutros dispositivos da Constituição, prevê-se também a lei complementar
com a mesma função de adensar o modelo constitucionalmente
prefigurado de certos tributos, quando se lhe confere, por exemplo, a tarefa
de definir grandes fortunas (art. 153, VII), ou de fixar critérios de competência
tributária do imposto estadual de transmissão (art. 155, 5 I", 111), ou
de definir aspectos próprios do ICMS (art. 153,s 2", X, a, e XII) ou do ISS
(art. 156, 5 3" com a redação da EC n. 3/93). O art. 195, 11 (com a
redação da EC n. 20198) atribui à lei complementar a fixação de limite de
valor para a concessão de remissão ou "anistia" de certas contribuições
sociais. A lei complementar é demandada também para dar tratamento sistemático
a certas situações específicas, quando se lhe reconhece a função
de definir tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e
9. Hamilton Dias de Souza, Normas gerais de direito tributário. in Direito triburário,
p. 27. As primeiras discussões sobre o assunto, a propósito ainda da Constituição de
1946, são registradas por Rubens Gomes de Sousa (Normas gerais de direito financeiro,
RDA, n. 37, p. 12 e S.).
10. Geraldo Ataliba, Normas gerais de direito financeiro, RDP, n. 10, p. 45 e S.;
Paulo de Barros Carvalho, O campo restrito das normas gerais de direito tributário, RT. n.
433, p. 297; Roque Carrazza, O sujeito, cit., p. 47.
I I. Normas gerais, in Direito tributário, cit., p. 27.