luciano-amaro-direito-tributario-brasileiro-12c2aa-ed-2006

O fato gerador do pedágio é a uti1i:ação da via pública e não a conservação
desta. A utilização há de ser efetiva e não meramente potencial (siinples
colocação da via à disposição). Não se pode dizer que o fato gerador
seja o "serviço" (de restauração) que o Poder Público execute, pois essa
tarefa é meio (para manter a via pública utilizável) e não$m da atuação
estatal. A utilidade que o Estado propicia ao indivíduo não é o conserto.
mas sim a utilização da estrada. Noutras palavras, a coisa ou fato estatal a
que se liga o pedágio não é uma presraçclõ de serviço (de conserto), é a
estrada, com cuja utilização se concretiza o enlace do indivíduo à obrigação
tributária.
A vista disso, o pedágio diferencia-se da taxa de sen~iço. Esta se refere
a um senliço prestado pelo Estado ao indivíduo ou posto à sua disposição.
Com o pedágio, isso não ocorre; mesmo os reparos que a via pública
demande não configuram "prestações" (de serviço) do Estado; a estrada
que se restaura não é do contribuinte, é pública. Inexiste. assim, a figura do
usuário (do "serviço" de restauração), como decorrência lógica da inexistência
de prestação de serviço.
O que o contribuinte do pedágio faz não é utilizar um serviço do Estado;
utiliza, sim. um bem público e paga por utilizar esse bem. Se de taxa se
quiser chamar essa prestação pecuniána (e, teoricamente, nada impede que
assim se designe a exação), trata-se de taxa de utilização de bem público, e
não de taxa de serviço. Nessa ordem de idéias. Alberto Xavier leciona que
"o facto constitutivo das obrigações em que se traduzem (as taxas) consiste
ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do
domínio público, ou na remoção de um limite jurídico a actividade dos
partic~lares"~', enquadrando-se o pedágio no segundo desses grupos.
A Constituição, porém, só previu, com a designação de "taxas", as de
serviço e de polícia, sem especificar o "terceiro" grupo no qual se poderia
enquadrar o pedágio.
3.5.2. Empréstimo compulsório
O empréstimo compulsório é um ingresso de recursos tempordrio nos
cofres do Estado, pois a arrecadação acarreta para o Estado a obrigação de
restituir a importância que foi emprestada. Aqui, mais uma vez. deparamonos
com o qualificativo da compulsoriedade, que já examinamos ao tratar
61. Manunl. cit., v. 1, p. 42-3. grifos do original.
do conceito de tributo e ao cuidar das taxas de serviços. Na locução "empréstimo
compulsório" (que a doutrina também costuma designar como
"empréstimo forçado"), o adjetivo quer expressar que o nascimento da obrigação
de prestar (a título de empréstimo, embora) é determinado (forçado)
pela lei. não sendo, pois, fruto da vontade dos sujeitos da relação jurídica.
A Constituição prevê a instituiçk) de empréstimos compulsórios pela
União em duas situações: a) despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade
pública e de guerra externa efetiva ou iminente (art. 148, 1): b)
investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional
(art. 148. 11).
Os empréstimos compulsórios para investimento público sujeitam-se
ao prirzclpio da anterioridade (ou seja, só podem incidir no ano seguinte
àquele em que são instituídos), o que deixa evidente a contradição com o
caráter de urgência do investimento que os justificaria. Já os empréstimos
para despesas extraordinárias não se submetem ao princípio da anterioridade.
Os recursos arrecadados devem ser destinados ao atendimento das
despesas que fundamentaram a instituição do empréstimo (art. 148, parágrafo
único). Embora o dispositivo constitucional se refira a de.~pesa.s, O
preceito parece-nos aplicável também aos empréstimos para ini~estimentos
(art. 148, 11).
O instrumento para a instituição dos empréstimos compulsórios é a
lei complementar (art. 148, caput). Excepciona-se, desse modo, a regra
geral de que os tributos são instituídos por lei ordinária (ou ato equivalente).
Exige a Constituição o rigor formal da lei complementar, certamente
com o propósito de evitar os abusos que houve no passado.
A Constituição não indica quais os possíveis fatos geradores dos empréstimos
compulsórios. É evidente que o fato gerador do empréstimo não
é a guerra nem a calamidade nem o investimento público, embora ele só
possa ser instituído a vista dessas situações. A calamidade, a guerra e o
investimento, nas circunstâncias previstas, condicionam o exercício da competência
tributária (isto é, só se pode instituir o empréstimo se presente
uma das situações referidas) e direciotzam a aplicação do produto cIn arrecadação
(vale dizer, absorvem necessariamente os recursos arrecadados).
Portanto, a União tem competência para instituir o empréstimo compulsório,
atrelado ou não a uma atividade estatal dirigida ao contribuinte, ma5 só
pode exercitar essa competência se presente um dos motivos previstos. A
lei (complementar) que instituir o empréstimo compulsóno caberá definirlhe
o fato gerador.
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