luciano-amaro-direito-tributario-brasileiro-12c2aa-ed-2006

anotou que, não obstante as divergências doutrinárias a respeito dos critérios
para distinguir as categorias do imposto e da taxa, em regra se admite
"como ponto comum de partida o critério tradicionalmente formulado na
ciência das finanças, para o qual o imposto é o modo de financiamento
próprio dos serviços públicos indivisíveis e a taxa dos serviços di~isíveis"~~.
Nossa Constituição claramente adota esse critério, ao atrelar as taxas
ao exercício do poder de polícia e à execução de serviço público divisível,
permitindo estremá-las dos impostos, não vinculados a nenhuma atuação
estatal divisível.
Essa característica da taxa (vinculação a uma atuação estatal divisível
e referível ao contribuinte) serve para evitar que ela se confunda com o
imposto, mas não se presta para separar dessa figura as demais exações
tributárias, o que demandará outros critérios distintivos. Nem é útil, por
outro lado (a referida característica da taxa), para distingui-la do preço público.
assunto que examinaremos mais adiante.
Contribuinte da taxa será, portanto, a pessoa que provoca a atuação
estatal caracterizada pelo exercício dopoder de polícia, ou a pessoa a quem
seja prestada (ou à disposição de quem seja colocada) a atuação do Estado
traduzida num serviço público divisível. Temos, assim, taxas de polícia e
taxas de serviço.
3.3.1. Taxas de polícia
O art. 78 do Código Tributário Nacional define como poder de polícia
a "atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito,
interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato,
em razão de interesse público concemente à segurança, à higiene. à ordem,
aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público,
à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou c01etivos"~~.
"Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado
pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância
do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária.
sem abuso ou desvio de poder" (art. 78, parágrafo único).
29. Manual, cit., p. 42.
30. Sobre o assunto, i,. Celso Antônio Bandeira de Mello, Apontamentos sobre o
poder de polícia, RDP, n. 9.
Há certos direitos cujo exercício deve ser conciliado com o interesse público,
cabendo ao Estado policiar a atuação do indivíduo. A construção de um
prédio ou a instalação de uma empresa devem obedecer às leis de zoneamento,
de segurança etc. Cabe à administração pública verificar o cumprimento das
normas pertinentes e conceder a autorização. licença ou alvará. Do mesmo
modo, se um indivíduo deseja portar uma arma, ele deve solicitar a licença do
Estado; se quer viajar para o exterior, compete-lhe obter passaporte.
Esses direitos (de construir, de portar arma, de viajar etc.), porque podem
afetar o interesse da coletividade, sofrem limites e restrições de ordem
pública. A taxa de polícia é cobrada em razão da atividade do Estado, que
verifica o cumprimento das exigências legais pertinentes e concede a licença,
a autorização, o alvará etc. Por isso, fala-se em taxas cobradas pela remoção
de limites jurídicos ao exercício de direitos. A atuação fiscalizadora do Estado,
em rigor, visa ao interesse da coletividade e não ao do contribuinte da
taxa, isoladamente. É este, porém, que provoca a atuação do Estado, sendo
isso que justifica a imposição da taxa. Por essa razão - recorda Gilberto de
Ulhôa Canto3' - foram criadas, a par das taxas pela prestação de serviços ao
contribuinte, as taxas pelo exercício do poder de polícia, que, a exemplo
daquelas, se referem a atos divisíveis do Estado, justificando-se, por isso,
custeá-los também com receitas específicas, e não com os impostos.
3.3.2. Taxas de serviço
As taxas de serviço têm por fato gerador uma atuação estatal consistente
na execução de um serviço público, especi$co e divisível, efetivamente
prestado ou posto a disposição do contribuinte (CF, art. 145,II).
O Código Tributário Nacional (art. 77) reproduz o mesmo conceito
que, na época de edição desse diploma, figurava no art. 18 da Emenda
Constitucional n. 18/65 e procura definir os termos utilizados na configuração
constitucional das taxas: "Os serviços a que se refere o art. 77 consideram-se:
I - utilizados pelo contribuinte: a) efetivamente, quando usufruídos
por ele a qualquer título; b) potencialmente, quando, sendo de utilização
compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa
em efetivo funcionaniento; I1 - especí$cos, quando possam ser
destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade
públicas; I11 - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente,
por parte de cada um dos seus usuários" (art. 79; grifos nossos).
3 1. Taxa e preço público, Caderno de Pesquisas Triburcírias, n. 10, p. 95-6.