luciano-amaro-direito-tributario-brasileiro-12c2aa-ed-2006

Assim como as taxas de polícia só se justificam pelo exercício regular
do poder de polícia na esfera de competência prcípria, só é legítima a taxa
de serviço se este se insere no âmbito de competência do ente político
tributante (CTN, art. 80).
Serviços divisíveis, diz o Código Tributário Nacional, são aqueles suscetíveis
de ser fruídos isoladamente por cada usuário. Serviços indivisíveis
(como a defesa do território nacional) não comportam taxação. Já o serviço
jurisdici'onal, sendo divisível, ao permitirque cada usuário dele se utilize
isoladamente, enseja a cobrança de taxa (custas) de cada indivíduo que
solicitar do Estado a prestação jurisdicional, assumindo o contribuinte (já
em relação jurídica de diversa natureza) o direito de reembolso pela outra
parte, se vitorioso.
Diante disso, é ocioso dizer que os serviços, sobre serem divisíveis,
precisam ser especij'icos para que se sujeitem a taxação. Os serviços gerais
ou indivisíveis (como a gestão patrimonial do Estado, a defesa do território,
a segurança pública etc.) são financiáveis com a receita de impostos, e
não com taxas de serviço, pois configuram atividades que o Estado desenvolve
em atenção a toda a coletividade, sem visar a este ou àquele indivíduo,
sendo irrelevante saber se tais atividades são ou não especij'icas. Já no
caso dos serviços que ensejam a cobrança de taxa, sua necessária
divisibilidade pressupõe que o Estado os destaque ou especialize, segregando-os
do conjunto de suas tarefas, para a eles vincular a cobrança de
taxas. A partir do momento em que o Estado se aparelha para executar o
serviço, está atendida a exigência de "especificação". Se (específico embora)
o serviço for indivisível, descabe taxá-lo; se divisível, a taxa pode ser
instituída. Ou seja, o que importa é a divisibilidade, e não a especificidade
do serviço32.
A divisibilidade (presente na taxa de serviço) não está ausente da configuração
da já referida taxa de polícia, que também corresponde a uma
atuação do Estado divisível e referível ao contribuinte.
Ao prever as taxas de serviço, o Código Tributário Nacional levou em
conta a alternativa dada pela Constituição de tributar tanto a fruição efetiva
32. Ao explicar a especificidade do serviço, Edgard Neves da Silva dá exemplo
(serviço de água para os moradores das ruas) que. na verdade, tem que ver com a
dii,isibilidade (entre os moradores) e acaba afirmando que a divisibilidade é decorrencia
da especificidade, pois, "sendo o serviço específico, conhecidos os usuários. facilmente
haverá a divisão do seu custo" (Taxas, in Curso de direito tributário, v. 2, p. 362-3). O
problema é, pois, de divisibilidade e não de "especificidade".
como a fruição potencial de serviços. Porém, é impreciso o critério legal
distintivo dessas modalidades de fruição. O Código Tributário Nacional
procurou segregar serviços ditos de utilização cornpulsória (art. 79, I, b), a
que se oporiam, a contrario sensu, os de utilização não compulsória (art.
79, 1, a). Estes seriam taxáveis somente quando efetivamente fruídos pelo
indivíduo; já os serviços de utilização cornpulsória poderiam ser taxados a
vista de sua mera colocação a disposição, que se traduz na existência de
uma atividade administrativa em efetivo funcionamento.
Que seria a utilização compulsória a que se refere o Código? Não
parece tratar-se de uma compulsoriedade de fato, vale dizer, impossibilidnde
rnaterial de deixar de fruir o semiço (algo como deixar de respirar numa
situação em que só o Estado fornecesse ar respirável). Dizer, nesse sentido,
que a taxa é devida mesmo em caso de fruição potencial não faria sentido,
pois a hipótese de incidência seria de irnpossível realização na modalidade
de não-fruição efetiva. Se a fruição fosse inevitável, não haveria hipótese
de fruição meramente potencial.
Seria, então. de direito a compulsoriedade da utilização? Estaríamos
diante de um deverjurídico de utilizar o serviço? Parece ser essa a interpretação
que Rubens Gomes de Sousa deu ao art. 79, I, b, do Código Tributário
Nacional, ao dizer que o dispositivo limita o conceito de "utilização potencial"
aos "serviços cuja utilização seja compulsória, quanto aos quais, portanto,
a abstenção ou omissão do contribuinte configuraria infração de norma
imper~tiva"~', pretendendo-se, com a idéia de "serviço compulsório",
evitar a crítica de Dino Jarach e Hector Villegas, para quem a taxa de serviço
não utilizado efetivamente seria um imposto e não uma taxa de serviço".
Parece-nos que há aí alguns equívocos. Em primeiro lugar, não procede
a assinalada crítica; tratando-se de tributo atrelado a uma atuação estatal
divisível, e tendo-se o Estado aparelhado para a efetiva prestação, o tributo
que tenha aí seu fato gerador merece ser diferenciado dos impostos. Chamar
esse tributo de taxa (pela utilização meramente potencial de um serviço
que o Estado está efetivamente aparelhado para prestar) não viola a discutida
"contraprestacionalidade" desse tributo. Ter um serviço público a
disposição representa, por si só, uma utilidade com valor econômico que,
presente a nota da divisibilidade, é suscetível de ser financiada por taxas
33. Ainda a distinção ..., RDP, n. 21, p. 31 1.
34. Cf. Hector Villegas, Verdades ..., RDP. n. 17, p. 325; Rubens Gomes de Sousa,
Ainda a distinção ..., RDP, n. 2 1, p. 3 1 1.