luciano-amaro-direito-tributario-brasileiro-12c2aa-ed-2006

Fa Cremos que o Código não terá pretendido dizer aquilo que nele está
escrito (ou seja, "prestação" compulsória). Certamente, quis expressar que
o nascimento da obrigação de prestar (o tributo) é compulsório (ou forçado),
no sentido de que esse dever se cria por força da lei (obrigação ex
lege), e não da vontade dos sujeitos da relação jurídica (obrigação ex
voluntate). Nesta acepção, porém, a expressão é redunciante, pois a instituição
em lei já é uma nota integrante do conceito de tributo", e essa circunstância
rião deve ser afirmada duas vezes na mesma definição.
Novo aspecto digno de nota está em que o Código Tributário Nacional
não mencionou, no conceito de tributo, quem seria o credor da prestação
pecuniária, o que poderia ensejar confusão com outras obrigações também
impostas por lei, como, por exemplo, a de o empregador pagar gratificação
natalina aos empregados ou a de certas pessoas prestarem alimentos em
favor de determinados parentes. Poder-se-ia dizer que a citada omissão é
sanada quando o Código qualifica a prestação tributária pela circunstância
de ser cobrada mediante atividade administrativa, entendendo-se aí expressa
a idéia de que tudo aquilo que a administração pública cobre (e que
atenda aos demais requisitos do mesmo art. 3") seja tributo.
Porém, tributos há que não são cobrados nem para o Estado nem pela
administração pública, como se dá no setor da parajiscalidade, em que
entidades não estatais são credoras de tributos.
Teria o Código Tributário Nacional ignorado a questão da parafiscalidade,
a vista da especificação de tributos contida no seu art. 5": "Os
tributos são impostos, taxas e contribuição de melhoria"? O parecer de
Aliomar Baleeiro, na Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos
Deputados, sobre o velho projeto do Código Tributário Nacional, de 1954,
havia registrado: "A Constituição de 1946 utilizou a palavra tributos no
sentido genérico, para abranger três contribuições de caráter coativo (...), a
saber: a) impostos, b) taxas; c) contribuições de melh~ria"'~. O parecer
explica ainda o fato de o projeto não cuidar separadamente da parafiscalidade,
com a alegação de que esta contemplaria tributos que as vezes são taxas, e,
outras vezes, impostos15, ou seja, a enumeração do projeto teria querido
13. Alberto Xavier (Manual, cit.. p.'39) e Alfredo Augusto Becker (Teoria, cit., p. 239
e S.), por razões diversas, também censuram os autores que procuram caracterizar o tributo
como prestação compulsória ou não voluntária.
14. Aliomar Baleeiro, Direito, cit., p. 32.
15. Direito. cit., p. 37-8.
abranger também os chamados tributos parafiscais, figuras "anfíbias" que
ora assumiriam a natureza de impostos, ora revestiriam a roupagem de taxas,
segundo o referido parecer de Aliomar Baleeiro.
O problema não passou despercebido à Comissão que preparou o projeto
de reforma tributária de 1965, de que resultou a Emenda n. 18/65, sob
cuja vigência foi editado o Código Tributário Nacional. Para rebater a crítica
no sentido de ter-se ignorado a parafiscalidade no primeiro projeto, a
Comissão afirmou, no seu Segundo Relatório. não lhe parecer prudente
criar a "contribuição" como um terceiro gênero indeterminado, pois isso
poderia afetar a rigidez da discriminação de rendas, além do que ganhava
corpo na doutrina a idéia de que "as espécies tributárias são apenas duas:
imposto e taxa, enquadrando-se as contribuições como uma modalidade
destas últi~nas"'~.
Apesar dessa ponderação, a Comissão manteve no projeto a contribuiçAo
de melhoria como uma terceira espécie, omitindo menção expressa a
outras "contribuic;ões". Não obstante, quando editado o Código Tributário
Nacional. o disposto no seu art. 5" suscitou a dúvida sobre se outras exações
(que não as arroladas como "impostos", "taxas" ou "contribuição de
melhoria") teriam sobrevivido. O Decreto-Lei n. 27/66 acrescentou o art.
217 ao Código Tributário Nacional, esclarecendo que as disposições deste
não excluíam a incidência e a exigibilidade de uma série de exações, ali
enumeradas. além de outras, de fins sociais, criadas por lei.
A estruturação do Código, mesmo que se admita não ter ele ignorado
a parafiscalidade, pelo menos não lhe dedicou espaço em destaque, afinal
obtido com a prótese efetuada pelo Decreto-Lei n. 27/66. Esse remendo,
além do mérito de aclarar a sobrevivência das "contribuições" ali referidas,
prestou-se em certa medida para subsidiar a definição da natureza jurídica
específica das exações parafiscais. Voltaremos ao tema mais adiante.
Retomando o conceito de tributo, dado pelo art. 3Q do Código Tributário
Nacional, importa por ora referir que, se as contribuições parafiscais
participam da natureza dos tributos, estes devem ter conceito genérico que
as abranja.
Ademais, se essas contribuições não são arrecadadas por pessoa estatal,
não se pode agregar ao conceito de tributo a característica de ser ele cobrado
mediante atividade vinculada da administração. O que pode ser sublinhado
16. Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda, Rqforrna Tributária h1acional,
n. 17, p. 89.