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Seria o empréstimo compulsório um imposto? A Comissão da Reforma
de 1965 parecia assim pretender quando, no Anteprojeto de Emenda H
Constitucional, relacionava o empréstimo compulsório aos impostos federais,
ou seja, só caberia empréstimo compulsório com suporte em fatos 4
geradores de impostos federais6'. Isso daria ao empréstimo compulsório a
caracterização de um "imposto federal restituível", com a forma de qualquer
dos impostos da competência da União69. Ocorre que esse dispositivo
do Anteprojeto foi modificado já no projetp, e a referida limitação não figurou
no texto promulgado (cf. art. 4P da EC n. 18/65)70.
O Código Tributário Nacional evitou o problema da classificação dos
empréstimos compulsórios. Nem o incluiu no rol de tributos do art. 5" nem
o colocou nos títulos atinentes as várias espécies tributárias; abandonou-o
no art. 15, na seção das "disposições especiais" do capítulo que trata das
"limitações da competência tributária". Ora, esse artigo (hoje revogado,
com o advento da nova Constituição, art. 148) era regra complementar
dejriidora de competência (pois dejinia, na época com fundamento no art.
4Wa Emenda n. 18/65, os casos em que a competência da União para criar
empréstimos compulsórios poderia ser exercitada). O capítulo das limitações
da competência (preceitos que não conferem, mas negam cornpetência)
é o último lugar em que se imaginaria abrigar uma norma atributiva de
competência. Assim, o Código Tributário Nacional não tomou partido na
polêmica sobre a natureza jurídica especljcica do instituto, mas não escapou
de um posicionamento sobre sua natureza genérica de tributo. pois, ao inserir
a figura na disciplina das limitações da competência tributária, reconheceu
a ela, implicitamente, a natureza tributária.
A circunstância de a Constituição não relacionar o fato gerador do
empréstimo compulsório com uma atuação estatal divisível e referível ao
contribuinte poderia levar a conclusão de que se trata de um imposto. Todavia,
os impostos têm, também como regra, fato gerador indicado na Constituição,
salvo os da competência residual da União (cujos fatos geradores
são definíveis por exclusão: CF, art. 154, I) e os impostos extraordinários
da União (CF. art. 154, 11). Já os empréstimos compulsórios não têm fato
gerador prefigurado na Constituição. Não se confunda a destinação dos
recursos com o fato gerador - situação material - sobre que incidirá o
empréstimo compulsório.
68. Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda, Reforma, cit.. p. 41.
69. É o que Aliomar Baleeiro sustentou (Direito, cit., p. 113).
70. Comissão de Reforma do Ministério da Fazenda, Reforma. cit., p. 124.
Ademais, não se deve ignorar que o empréstimo compulsório (ao contrário
dos impostos) é restituíver'. Os impostos são receita efetiva (pois
ingressam nos cofres do Estado, sem gerar nenhuma contrapartida no passivo),
enquanto os empréstimos compulsórios implicam a obrigação do Estado
de devolver o respectivo valor. Além disso, os empréstimos compulsórios
têm destinação específica (CF, ao. 148, I e 11), a que se vincula sua
instituição (art. 148, parágrafo único).
Será que, não obstante tantas especijkidades, poderemos classificá-
10s conio impostos. ignorando a circunstância de que o seu regime jurídico
constitucional é diverso do regime jurídico inerente aos impostos?
Por outro lado. também não está dito na Constituição nem no Código
Tributário Nacional que o empréstimo compulsório é ou deva ser
desconectado de uma atuação estatal divisível. Ou seja, não se impede
(nem desnatura o empréstimo compulsório) que ele tenha essa conexão.
Por exemplo, se exercitado, em dada situação, o poder de polícia da União,
ou prestado um serviço público, ou executada uma obra pública, pode ser
devido (no lugar ou além de uma taxa ou de uma contribuição de melhoria)
um empréstimo compulsório, desde que a lei (complementar) que o institua
obedeça ao regime jurídico constitucional pertinente a essa figura tributária.
Seria possível, nessas circunstâncias, dizer que o empréstimo compulsório
se travestiria de taxa ou de contribuição?
A vista da não-previsão, no texto constitucional de 1965 e nos posteriores,
das situações que pudessem servir de fato gerador dos empréstimos
compulsórios, será que poderíamos utilizar o preceito do art. 4" do Código
Tributário Nacional, para dizer que o empréstimo compulsório. do gênero
tributo, teria a natureza jurídica específica que lhe fosse conferida pelo
respectivo fato gerador, consoante a eleição que fosse feita pela lei que
instituísse esse tributo? Poder-se-ia lançar o empréstimo compulsório a vala
comum dos impostos (ou a das taxas, ou a da contribuição de melhoria),
apesar das especialidades daquele instituto. postas na Constituição'!
4.3. O problema da classificação das contribuições
Muito se tem discutido acerca da classificação das contribuições atualmente
previstas no art. 149 e no art. 149-A da Constituição, especialmente
as destinadas ao custeio da seguridade social (CF, art. 195, I, I1 e 111, e $5 4"
71. Por ser restituível. entende Eros Grau, não é receita, nem. portanto, tributo
(Conceito, cit., p. 20).