NOU201220120014000DDDPDFS

210 NOU 2012: 14
Kapittel 10 Rapport fra 22. juli-kommisjonen
nale aktører uten at det nødvendigvis dreier seg
om et militært angrep i tradisjonell forstand. 6 Ved
sikkerhetspolitiske kriser vil Forsvaret stå sentralt
i håndteringen av krisen, alene eller i samvirke
med allierte militære styrker.
Etter den kalde krigen har søkelyset forflyttet
seg mot det vi her har kalt nasjonale kriser, det vil
si kriser der vitale samfunnsfunksjoner og viktige
fellesverdier er truet, uten at nasjonens sikkerhet
og suverenitet står på spill. I slike kriser vil de
sivile myndigheter, med politiet, helsevesenet og
redningsetatene i spissen, ha hovedansvaret for å
avverge eller bekjempe trusselen.
Et særtrekk ved hendelsene 22/7 var at krisen
inntrådte momentant, uten forutgående varsel og
eskalering. Krisen var spesiell også ved at store
deler av det administrative apparatet som normalt
skal håndtere kriser på nasjonalt nivå, selv var rammet
av og utgjorde et mål for terrorangrepet. Dette
gjorde at både den umiddelbare responsen og den
påfølgende sentrale krisehåndteringen ble særdeles
utfordrende. Et tredje særtrekk var den korte
varigheten: den akutte krisen ble av mange ansett
som over da gjerningsmannen ble arrestert – eller
i alle fall da det etter de innledende avhørene av
ham den 22. og 23. juli ble klart at han sannsynligvis
var alene om ugjerningene. Til sammen bidrar
disse faktorene til å forklare et fjerde kjennetegn
ved 22/7, nemlig at krisehåndteringen i stor grad
var etatsstyrt, og at få viktige beslutninger ble
avgjort på strategisk myndighetsnivå. 7
Problemstillinger og spørsmål
Regjeringen og departementene utgjør det øverste
strategiske nivået for håndtering av ekstraordinære
hendelser og kriser. Fordi disse gjerne berører
flere samfunnssektorer og håndteringen derved
faller inn under flere statsråders ansvarsområder,
er det etablert et apparat – eller, om man vil,
en administrativ struktur – som skal bidra til en
koordinert og effektiv krisehåndtering på strategisk
nivå. Per 22/7 var den norske krisehåndteringsstrukturen,
som det øvrige samfunnssikker-
5 Dette i kontrast til naturskapte kriser og ikke-intenderte
menneskeskapte kriser. Den sistnevnte kategorien kan
utløses av feilhandlinger som skyldes feilbedømmelser, forsømmelser
og slurv på individuelt nivå (menneskelig
svikt), eller feilhandlinger som springer ut av utilstrekkelige
rutiner og mangelfull beredskap i organisasjonen som
helhet (systemsvikt). Ikke sjelden er det snakk om svikt på
begge nivåer.
6 Forsvarsdepartementet (2005), Strategisk konsept for Forsvaret
i perioden 2005–2008: Styrke og relevans, s. 23.
7 Referat, møter i Regjeringens kriseråd 23., 24. og 25. juli
2011, 22JK, j.post 175.
hets- og beredskapsarbeidet i Norge, tuftet på tre
hovedprinsipper: ansvarsprinsippet, likhetsprinsippet
og nærhetsprinsippet. I tillegg legger krisehåndteringsstrukturen
til grunn at den enkelte
statsråd er konstitusjonelt og parlamentarisk
ansvarlig for det saksområde vedkommende er
satt til å styre. 8
Under store sektorovergripende kriser utfordres
ansvarsprinsippet av et behov for samordning,
samvirke og helhetssyn. Ansvarsprinsippet
går ut på at den myndighet som har et ansvar i en
normalsituasjon, også har et ansvar ved ekstraordinære
hendelser. 9 Det er ikke gitt at én etat, eller
ett departement, alene rår over den kompetanse
og de ressurser og virkemidler som trengs for å
håndtere utfordringene. Det må en koordinering
til i forhold til andre departementer og etater,
samtidig som det konstitusjonelle ansvaret for å
løse oppgavene i egen sektor ikke endres. Hvordan
dette dilemmaet best skal løses, har vært
drøftet i flere stortingsmeldinger og offentlige
utredninger. 10 Fram til 22/7 valgte regjeringen å
holde fast ved ansvars-, nærhets- og likhetsprinsippene,
samtidig som behovet for samordning og
helhetssyn ble søkt ivaretatt gjennom ulike organisatoriske
grep og nydannelser.
Ett slikt grep, som ble formalisert i kjølvannet
av flodbølgekatastrofen i romjulen 2004, er
bestemmelsen om at det i enhver større tverrsektoriell
krise skal vurderes å utpeke et lederdepartement
med hovedansvar for krisehåndteringen.
Grunntanken er at det departementet som gjennom
sin saksportefølje og sitt konstitusjonelle
ansvar er mest berørt av krisen, også bør lede den
sentrale krisehåndteringen på strategisk nivå. Ved
sikkerhetspolitiske kriser vil Forsvarsdepartementet
få dette ansvaret. Ved kriser i sivil sektor
som krever mer enn rutinemessig innsats av politi
eller andre beredskapsressurser, vil Justisdepartementet
(JD) naturlig peke seg ut som lederdepartement.
Ved mer tydelig sektorielt avgrensede kriser,
som pandemisk influensa i 2009 eller askeskyen
i 2010, vil vedkommende fagdepartement få
lederansvaret.
Det kan framstå som paradoksalt at det departementet
som er mest berørt av krisen, og som
dermed vil ha hendene fulle med å mestre utfordringene
i egen sektor, også gis hovedansvaret for
8 For en nærmere redegjørelse for prinsippene om ansvar,
nærhet og likhet, se kapittel 5.3. For en mer inngående
redegjørelse for den norske krisehåndteringsstrukturen,
se Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet, s. 67–71.
9 St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet – Veien til et
mindre sårbart samfunn, s. 4.
10 Se kapittel 5.