NOU201220120014000DDDPDFS

450 NOU 2012: 14
Kapittel 19 Rapport fra 22. juli-kommisjonen
Det er blitt pekt på at organisasjoner ofte har
en uvilje mot å lære av kriser; at de unnlater å
gjøre grundige evalueringer, og at de i alle fall
ikke deler negative erfaringer med omgivelsene.
Motivene kan være mange, men én grunn kan
være frykt for at pinlige svakheter vil avdekkes. Vi
tar opprettelsen av 22. juli-kommisjonen som et
tegn på at regjeringen og Stortinget ønsker det
motsatte: å lære gjennom å forstå hendelser og
årsaksforhold. Vi ser det som et positivt trekk at
de fleste av organisasjonene som var involvert 22/7,
har gjennomført egne evalueringsprosesser, delt
disse med kommisjonen og gjort dem offentlig tilgjengelig.
Dette har lettet vårt arbeid, men mye
viktigere: Vi ser at evalueringene, eventuelle svakheter
til tross, allerede har bidratt til mye læring i
mange etater.
De fleste viktige valgsituasjoner er komplekse,
tvetydige og dynamiske. Dette skaper muligheter
for ulike tolkninger. Hvilke tolkninger som vinner
fram, er avhengig av både fakta og maktforhold. I
kommisjonens vurdering av myndighetenes håndtering
22/7 har vi søkt å analysere de bakenforliggende
årsaker til at responsen ble som den ble.
Særlig har vi sett på betydningen av fem dimensjoner:
(1) ansvarsforhold og formelle rammer; (2)
ressurser; (3) kunnskap, kompetanse og holdninger;
(4) teknologi samt (5) evnen til å lede og nyttiggjøre
seg alt dette.
I begynnelsen av arbeidet forventet vi at kommisjonens
diskusjoner ville dreie seg mye om
dilemmaer knyttet til samfunnets verdier; om
balansen mellom åpenhet og sikkerhet, mellom
tillit og kontroll, og mellom storsamfunnets behov
for overvåking og enkeltpersoners frihet og individuelle
rettigheter. Dette er grunnleggende avveininger
i et demokrati. Dilemmaene er der. De er
reelle, og må alltid tas i betraktning når samfunnet
tar stilling til nye lover og tiltak for å styrke samfunnssikkerhet
og beredskap. Kommisjonen oppfatter
blant annet at de demokratiske omkostninger
knyttet til systemer som har som ambisjon å
eliminere enhver risiko for terroangrep er for
store. En viss risiko må vi leve med.
På flere områder ser vi at det aktivt hadde
vært truffet verdivalg knyttet til forhold av vesentlig
betydning for vurderingen av myndighetenes
innsats: Regjeringen hadde allerede gjort avveininger
mellom verdiene sikkerhet og åpenhet da det
ble besluttet at høyblokka skulle sikres mot bombebiler
samtidig som allmennheten fortsatt skulle
ha adgang til fots. PSTs regelverk reflekterer allerede
Stortingets avveining mellom overvåking og
individets rettigheter, og dette ga anledning til å
registrere tipset om gjerningsmannens anskaffel-
ser. Vår gjennomgang av 22/7 viser at disse avveiningene
var fornuftige. I tillegg konstaterer vi at
grunnleggende verdivalg ikke har vært utslagsgivende
for utfallet der responsen ble svak.
Det er ikke én årsak alene som kan forklare
samfunnets respons – verken for det som sviktet
eller det som fungerte. Kommisjonen mener likevel
å ha observert at enkelte grunnleggende forutsetninger
var avgjørende for myndighetenes
prestasjoner. Vår analyse av 22/7 viser at der det
sviktet, skyldtes det primært at:
– Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser
har vært for liten.
– Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg
for, og til å bruke planene man har utviklet, har
vært for svak.
– Evnen til å koordinere og samhandle har vært
mangelfull.
– Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi
har ikke vært godt nok utnyttet.
– Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere
mål og treffe tiltak for å oppnå resultater
har vært utilstrekkelig.
I sum avdekket 22/7 alvorlig svikt i samfunnets
beredskap og evne til å avverge og beskytte seg
mot trusler.
Før vi diskuterer disse fem observasjonene
nærmere, skal vi kort si noe om ressurser.
19.1 Ressurser teller, bruken avgjør
Et naturlig første spørsmål i vurderingen av 22/7
er om svak håndtering først og fremst er et resultat
av manglende ressurser og økonomi. Det
enkle svaret er at i den akutte håndteringen vil
ressurser nesten alltid oppleves som en mangelvare.
Det finnes flere eksempler på ressursknapphet
i vår gjennomgang: Bemanningen på operasjonssentralene,
både i Oslo og Nordre Buskerud politidistrikt,
var for lav. Det begrenset deres evne til å
styre og koordinere politiaksjonene. Det var for
liten bemanning i Oslo til at objektsikring kunne
iverksettes raskt og planmessig med egne ressurser.
Tilgjengeligheten på helikopter var begrenset.
På den annen side er det flere eksempler på at
knappe ressurser ikke spilte en avgjørende rolle.
Det årelange arbeidet med sikring av regjeringskvartalet
var aldri begrenset av budsjettmessige
årsaker. Helsevesenet greide, til tross for at det
var fullt på akuttmottakene da eksplosjonen fant
sted, å skape kapasitet. Politiet evnet å mobilisere