Jahresgutachten 2000/01 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 101 – Drucksache 14/4792
Kasten 4
Neuordnung des Schuldenmanagements des Bundes
Das fiskalische Schuldenmanagement verfolgt das Ziel, die Zinslast für den Staatshaushalt zu minimieren und insbesondere
starke Schwankungen in der laufenden Zinsbelastung zu vermeiden. Außerdem soll die Liquidität der
ausgegebenen Staatstitel gesichert und dabei eine ständige Kurspflege betrieben werden. Ferner wird durch die
Wahl der Instrumente und Laufzeiten versucht, eine ausgeglichene Gläubigerstruktur zu erreichen.
Deutschland hält im Markt für öffentliche Anleihen seit langem in einigen Laufzeitbereichen die Benchmarkfunktion;
dies bedeutet, dass deutsche Staatsanleihen gegenüber den Anleihen anderer Länder eine geringere Risikoprämie und
Liquiditätsprämie aufweisen. Dies räumt dem Bund Vorteile bei den Refinanzierungskosten ein, welche sich aus dem
Status der Bundesanleihen als hochliquides, also jederzeit wiederverkäufliches, und sicheres Finanzinstrument ergeben.
Da sich eine hohe Liquidität nur über ein hohes Umlaufsvolumen erreichen lässt, ist in vielen Ländern der weitaus
größte Anteil am Volumen der öffentlichen Anleihen auf wenige und überwiegend langfristige Laufzeitsegmente
verteilt, die dafür regelmäßig bedient werden. Nur für einen geringeren Teil der Schuld geht der Staat kurzfristige Refinanzierungsverbindlichkeiten
ein.
Die Planungen des Bundesministeriums der Finanzen sehen vor, die Begebung, Vermarktung und Verwaltung der
Bundesschulden auf eine neu zu gründende unabhängige bundeseigene Agentur in der Rechtsform einer GmbH zu
verlagern und im Ministerium ein Referat zur Steuerung und Kontrolle dieses Unternehmens anzusiedeln. Die
Umwandlung in eine GmbH soll gewährleisten, dass Mitarbeiter mit einer den Anforderungen der globalen Finanzmärkte
entsprechenden Qualifikation zur Verfügung stehen. Durch einen höheren Professionalisierungsgrad
des Schuldenmanagements und eine Flexibilisierung der Laufzeitenstruktur der Bundesschuld sollen Zinsersparnisse
realisiert werden.
In diesem Zusammenhang sollen die Zuständigkeiten im Schuldenmanagement, die derzeit zwischen Bundesfinanzministerium,
Deutscher Bundesbank und Bundesschuldenverwaltung aufgeteilt sind, gebündelt werden.
Ob in der Summe Zinseinsparungen erzielt werden können was letztlich eine kostenaufwendige Reorganisation
ökonomisch allein rechtfertigen kann , ohne den Benchmark-Status zu gefährden, ist nicht sicher. Da die Einstellung
der Mitarbeiter zu Marktgehältern zunächst zu einer Erhöhung der Kosten des Schuldenmanagements führt,
müssen die eigentlichen Einsparpotentiale sich weniger aus der neuen Organisationsform als vielmehr aus einem
veränderten geschäftspolitischen Auftrag ergeben, der sich in einer Änderung der Portfoliostruktur der Bundesschuld
sowie der Nutzung bislang vernachlässigter Finanzinstrumente niederschlagen könnte.
Solange eine steile Zinsstrukturkurve gegeben ist, lassen sich Zinseinsparungen beispielsweise durch eine Umschichtung
eines größeren Teils der Bundesschuld in den Geldmarktbereich Laufzeiten bis zu einem Jahr erzielen.
In Zeiten steigender Zinssätze sind die Einsparpotentiale durch eine kürzerfristige Ausrichtung des Schuldenportfolios
eher unsicher, da die notwendige Anschlussfinanzierung dann unter Umständen zu schlechteren Zinskonditionen
eingegangen werden muss. Wird die Zinsstruktur invers, stellt sich die kurzfristige Refinanzierung
sogar als ungünstiger dar. Verlässliche finanzielle Vorteile aus der Instrumentalisierung der Zinsstrukturkurve verlangen
daher eine mit einem möglichst geringen Fehler behaftete Prognose der Entwicklung der Zinsstrukturkurve.
Dies ist ein schwieriges Unterfangen.
Vor dem Hintergrund des marktprägenden Gewichts der Finanzmarktaktivitäten insbesondere großer Länder und
der Exklusivität als Anbieter risikofreier Anlageformen, ist es zweifelhaft, ob die öffentliche Hand als Marktteilnehmer
wie alle anderen gelten kann. Im Zusammenhang mit dieser Marktmacht ist der Einsatz derivativer Finanzinstrumente
insbesondere von Zinsderivaten, die eine Wette auf den zukünftigen Zinsverlauf darstellen ordnungspolitisch
bedenklich. Insgesamt bietet die Veränderung der Laufzeitenstruktur und die Nutzung derivativer
Instrumente für das öffentliche Schuldenmanagement zwar eine Chance, aber keine Gewähr für nachhaltige Zinseinsparungen
im Staatshaushalt.