Jahresgutachten 2000/01 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 209 – Drucksache 14/4792
Jahre 1995 – nur punktuelle Änderungen am bestehenden
System durchgeführt werden, um so den Anforderungen
des Urteils gerecht werden zu können. Aber
auch dabei sollte man sich an den Leitlinien für eine
umfassende Reform orientieren und zumindest den
Weg dorthin nicht verbauen.
Zur vertikalen Verteilung der Umsatzsteuer
394. Die Anteile von Bund und Ländern am Aufkommen
aus der Umsatzsteuer werden durch Bundesgesetz,
das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgelegt.
Das Grundgesetz gibt dafür – wörtlich – in Artikel 106
Absatz 3 folgende Verteilungsgrundsätze vor:
– Im Rahmen der laufenden Einnahmen haben Bund
und Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer
notwendigen Ausgaben. Dabei ist der Umfang
der Ausgaben unter Berücksichtigung einer mehrjährigen
Finanzplanung zu ermitteln.
– Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder
sind so aufeinander abzustimmen, dass ein billiger
Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der
Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit
der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt
wird.
Die Anteile an der Umsatzsteuer sind gemäß Artikel 106
Absatz 4 GG neu festzusetzen, wenn sich das Verhältnis
zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes
und der Länder wesentlich anders entwickelt (Revisionsklausel).
395. Die Verteilungsgrundsätze und die Revisionsklausel
verlangen bei Bund und Ländern eine Gegenüberstellung
der „laufenden Einnahmen“ und der „notwendigen
Ausgaben“; deren Quotient wird als
Deckungsquote bezeichnet. Im Ergebnis soll die Umsatzsteuerverteilung
dazu führen, dass die Deckungsquoten
beim Bund und bei der Ländergesamtheit auf
Dauer in etwa gleich hoch sind. Mitunter werden sogar
absolut gleiche Deckungsquoten für Bund und Ländergesamtheit
verlangt.
Bei dieser Deckungsquotenrechnung kommt es nun darauf
an, was im Einzelnen zu den „laufenden Einnahmen“
und den „notwendigen Ausgaben“ zu zählen ist.
Eine Expertenkommission hat sich bereits im Jahre
1981 mit diesen Problemen ausführlich auseinander
gesetzt, ohne zu einem einheitlichen oder auch nur
mehrheitlichen Votum zu kommen. Die Begriffe sind
weder mit Rückgriff auf das Haushaltsrecht, noch anhand
der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen
und ebenso wenig mithilfe der üblichen finanzwissenschaftlichen
Terminologie exakt abzugrenzen. Die Vorstellungen
der verschiedenen Gebietskörperschaften
darüber weichen – insbesondere wegen der unterschiedlichen
Aufgabenstellungen und der unterschiedlichen
Auffassungen über Schwerpunkte und Prioritäten
öffentlicher Aktivitäten – stark voneinander ab.
Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Forderung
an den Gesetzgeber, „das verfassungsrechtlich
nur in unbestimmten Begriffen festgelegte System der
vertikalen Umsatzsteuerverteilung entsprechend den
vorgefundenen finanzwirtschaftlichen Verhältnissen
und finanzwissenschaftlichen Erkenntnissen durch
anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe
gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen“
(RZ 273), ist unseres Erachtens kaum zu erfüllen. Gerade
die finanzwissenschaftliche Forschung hat seit langem
nachgewiesen, dass der in Artikel 106 Absatz 3 GG
verwendete Begriff der „notwendigen Ausgaben“ nicht
objektiv konkretisierbar ist und dass dem durch eine
„gemeinsame Finanzplanung“ auch nicht abgeholfen
werden kann. Dazu kommt, dass ein „Ausgleich der
Deckungsquoten“ bei Bund und Ländergesamtheit
ökonomisch gar nicht zu vertreten ist. Die vertikale
Verteilung der Umsatzsteuer lässt sich nicht zu einer
einfachen Rechenoperation machen.
396. Es bleibt deshalb auch gar nichts anderes übrig,
als weiter wie bisher zu verfahren – so unbefriedigend
dies auch im Einzelnen sein mag – und ein Ergebnis in
Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern
zu suchen. Sicher wird man die heutige Praxis verbessern
können. So könnte eine – in der Diskussion bereits
vorgeschlagene – Schlichtungskommission dazu beitragen,
dass Einigungsdruck geschaffen und ein Verhandlungsspielraum
markiert wird. Es könnten auch Verfahrensregeln
festgelegt werden, die Bund und Länder bei
den Verhandlungen über die Verteilung der Umsatzsteuer
zu beachten hätten. Hierzu zählen etwa Regeln
für das Ingangsetzen von Revisionsverhandlungen sowie
Verpflichtungen des Bundes und der Länder zur gegenseitigen
Information und Auskunftserteilung. Letzten
Endes muss aber über die Umsatzsteuerverteilung
politisch entschieden werden, so schwierig das bei unterschiedlichen
Vorstellungen über Art und Dringlichkeit
öffentlicher Ausgaben auch sein mag.
397. Statt das geforderte Maßstäbegesetz zu verabschieden,
wäre nach dem hier Vorgetragenen eine Verfassungsänderung
die konsequente Lösung. Im gegenwärtigen
System des kooperativen Föderalismus wäre
die einfachste und vergleichsweise wohl schnell durchzusetzende
Lösung, die Verteilungsgrundsätze nach
Artikel 106 Absatz 3 Satz 4 GG ersatzlos zu streichen,
da sie nicht objektiv konkretisierbar sind. Jeder Versuch,
diese Vorschrift durch eine Neuformulierung zu
ersetzen, bei der die Begriffe „notwendige Ausgaben“
und „gemeinsame Finanzplanung“ nur durch andere
Begriffe ersetzt werden sollen, wären im Ansatz zum
Scheitern verurteilt. Für die Verteilung der Umsatzsteuer
würde dann nur noch Artikel 106 Absatz 3 Satz 3
GG gelten: „Die Anteile von Bund und Ländern an der
Umsatzsteuer werden durch Bundesgesetz, das der Zustimmung
des Bundesrates bedarf, festgesetzt“.
Im Prinzip läuft dieser Vorschlag auf eine Fortsetzung
der bisherigen Praxis der Verhandlungen zur Neufestsetzung
der Umsatzsteuer hinaus. Im System des