Jahresgutachten 1991/92 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag - 12. Wahlperiode Drucksache 12/1618
I
Die hohe Neuverschuldung stellt eine schwere Hypothek
für die Zukunft dar. Zins- und Tilgungsverpflichtungen
auf die Schulden begrenzen den zukünftigen
Ausgabenspielraum. Dabei ist mitins Bild zu nehmen,
daß der Bund schon jetzt für Ausfubrbürgschaften,
Garantien und sonstige Gewährleistungen mit 250
Mrd DM haftet, darin sind Ausfubrbürgschaften mit
rund 141 Mrd DM enthalten, wovon rund 15 vH auf
Ausfuhrgeschäften mit ehemaligen Staatshandelsländem
beruhen. Hinzu kommen Bürgschaften der Treuhandanstalt
für liquiditätskredite in Höhe von
17 Mrd DM. In der mittelfristigen Finilnzplanung des
Bundes sind für eine Inanspruchnahme der übernommenen
Bürgschaften. Garantien und Gewährleistungen
Ausgaben von jährlich rund 3,8 Mrd DM vorgesehen.
Inwieweit sich dieser Ausgabenrahmen angesichts
zunehmender Unsicherheiten im Außenhandelsverkehr
mit Mittel- und Osteuropil einhalten läßt,
bleiht fraglich.
Zur konjunkturellen Würdigung des öffentlichen
Defizits
199. Als Bezugsrahmen zur Analyse des öffentlichen
Finanzgebarens im Hinblick auf dessen kurzfristige
konjunkturelle Anstoßwirkung und zur Ermittlung
des mittelfristigen Konsolidierungsbedarls verwendet
der Sachverständigenrat seitJahren den "konjunkturneutralen
Haushalt" beziehungsweise den "konjunkturneutralen
Finanzierungssaldo" (erstroals JG 68 Zilfer
115) sowie das "strukturelle Defizit" (erstmals
SG 82 Zilfern 57 fl.).
Diesen Konzeptionen liegt als zentrale Prämisse die Vorstellung
zugrunde, daß sich die Privaten hinsichtlich Umfang und Art der
Finanzierung an eine bestimmte staatliche Aktivität gewöhnt
haben. So wird unterstellt, daß die Privaten auch in konjunkturellen
Normaljahren akzeptieren, daß der Staat einen Teil seiner
Ausgaben über Kredite finanziert (zur sogenannten Normalverschuldung
sieheJG 79 Ziffer 229). Gewöhnungsprozesse setzen
stabile Rahmenbedingungen voraus, die es ermöglichen, daß
Erlahrungen die Grundlage für die Einschätzung der Gegenwart
und die Erwartungsbildung sind. Hinsichtlich des Verschuldungsverhaltens
der Gebietskörperschaften erfordert die
Gewöhnungshypothese eine bezogen auf das Produktionspotential
stetige Entwicklung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben;
dies schließt eine Anpassung der PrNaten an ein verändertes
Verschuldungsverhalten des Staates nicht aus. Um solchen
Verhaltensänderungen Rechnung zu tragen, hat der Rat
das Basisjahr zur Bestimmung der Normalverschuldung verschiedentlich
geändert (JG 19 Ziffer 229, JG 86 Zittern 141 f.).
Strukturbrüche allerdings, wie sie durch die deutsche Vereinigung
ausgelöst wurden, sprengen das Konzept der Normalverschuldung
und des konjunleturneutralen Haushalts; Gewöhnungsprozesse
verlieren ihre Bedeutung, Erfahrung und Erwartung
klaJ/en auseinander. Schlagartig hat sich nicht nur der
Ausgabenbedarl des Staates erhöht, auch die Produktions- und
Investitionsmöglichkeiten der Privaten haben sich abrupt erweitert.
Ein Strukturbruch beschreibt die Schnittstelle zweier Gewöhnungsprozesse,
der eine hat an Bedeutung verloren, der andere
wird sich erst entwickeln. Dies trifft augenblicklich für den
Osten als auch für den Westen der Bundesrepublik zu: Sowohl
die Transformation der Zentralverwaltungswirtschaft in den
neuen Bundesländern als auch die Auswirkungen der staatlichen
Vereinigung aut Westdeutschland verhindern das Fortwirken
zuvor bedeutsamer Gewöhnungsprozesse. Aus diesem
Grund haben wir uns entschlossen, für dieses Jahr weder den
konjunkturneutralen Haushalt zu berechnen noch eine Normalverschuldung
auszuweisen. Damit stehen zur Bewertung der
konjunkturellen Wirkungen als auch des mittelfristigen Konsolidierungsbedarfs
die bisherigen Konzeptionen - konjunktureller
Impuls und strukturelles Defizit - nicht zur Verfügung. Was
möglich erscheint, ist unter Berücksichtigung der vergangenen
und einer Einschätzung der künftigen Entwicklung die von den
Privaten als tragbar eingestufte Verschuldung der öffentlichen
Haushalte in diesem Jahr tendenziell zu ermitteln. Auch die
gesamtwirtschattlichen Auswirkungen des tatsächlichen Defizits
lassen sich nur qualitatN abschätzen.
200. Die historische Erfahrung belegt, daß im Zusammenhang
mit Strukturbrüchen die Ausgabenquote
des Staates sprunghaft ansteigt und nach Überwindung
der Krise nicht mehr auf ihr urspriingliches
Niveau zuriickgeführt werden kann. Von daber liegt
die Vermutung nabe, daß - ausgelöst durch die deutsche
Vereinigung - die Privaten dem Staatlangfristig
eine höhere Verschuldung als bisher zugestehen werden,
mittelfristig mag ihnen sogar eine deutlich höhere
Verschuldung akzeptabel erscheinen. Die bisher
von den Privaten tolerierte Verschuldung des Staates
stellt eine Untergrenze der im Jahre 1991 als tragbar
angesehenen Staatsverschuldung dar, die Obergrenze
dafür ist nicht abzuschätzen. Die bislang zu
beobachtenden Wirkungen der Staatsverschuldung
weisen allerdings darauf hin, daß das derzeitige Finanzierungsdefizit
über das hinausgeht, was der Staat
ohne negative Rückwirkungen auf Stabilität und
Wachstum kreditärfinanzieren kann. So führte bereits
die Erwarlung einer hohen Staatsverschuldung Anfang
1990 zu einer Vertrauenseinbuße bei den internationalen
Kapitalgebern (Ziffer 177). Dies wurde unterstützt
durch die zu Jahresbeginn offenbar gewordene
Unsicherheit der Finanzpolitik und die dadurch
mitbegründete Vermutung, daß der Vereinigungsprozeß
die Bundesrepublik überfordern könnte. Der im
weiteren Jahresverlauf infolge der höheren Steuereinnahmen
und der im Vergleich zu den Planungen
moderateren Ausgabenentwicklung geringere Kreditfinanzierungsbedarl
dürfte dieser Entwicklung jedoch
entgegengewirkt haben.
Das hohe Staatsdefizit war verantwortlich dafür, daß
sich die Bundesrepublik am internationalen Kapitalmarkt
nunmehr per saldo auf der Nachfrageseite befindet.
Die überwiegend konsumtive Verwendung der
kreditfinanzierten öffentlichen Ausgaben dürfte das
Vertrauen der internationalen Kapitalanleger mit beeinträchtigt
haben, zum Ausgleich gestiegener Risiken
forderten diese einen speziellen Zinsaufschlag.
Zusätzlich führte die durch den Staat zu verantwortende
stärkere Beanspruchung des heimischen Kapitalmarkts
direkt zu einem Zinsanstieg. So war die Finanzpolitik
mitverantwortlich für die hohen inländischen
Zinsen, die die für den wirtschaftlichen Neuaufbau
in den neuen Bundesländern so dringend erforderlichen
Investitionsanstrengungen behindern.
201. Die hohen Ausgaben des Staates infolge der
Vereinigung haben dazu geführt, daß im Jabre 1991
die staatliche Ersparnis - als Düferenz der laufenden
Einnahmen und Ausgaben - erstmals seit 1975 wieder
negativ wurde. Neben der leicht rückläufigen Ersparnis
der Unternehmen hat vor allem der Staat dazu
beigetragen, daß die Vermögensbildung des Infandes
die inländischen Nettoinvestitionen nur noch geringfügig
überstieg (Tabelle 38). Für das kommende Jabr
ist davon auszugehen, daß die negative Ersparnis des,
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