Jahresgutachten 1991/92 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag - 12. Wahlperiode Drucksache 12/1618
und Schwerpunkten der Finanzpolitik eher erschwert
wird (JG 90 Zilfer 371). Ferner stehen die Mittel des
Fonds den neuen Bundesländern und ihren Gemeinden
zur freien Verfügung. Es würde sich empfehlen,
bei Aufstockungen wenigstens einen Teil der zusätzlichen
Transfers für investive Verwendungen zweckgebunden
zu vergeben (Ziffer 326). Problematisch ist
die Ausweitung des Fonds auch deshalb, weil dadurch
den neuen Bundesländern der Anreiz genommen
wird, selbst alles zu tun, um ertragreiche Steuerquellen
zu schaffen und die Steueransprüche auch durchzusetzen.
So berechtigt finanzielle Forderungen auch
sein mögen, es muß stets berücksichtigt werden, daß
die Zahlungen im Westen aufgebracht und dort entsprechende
Belastungen übernommen werden müssen.
Für 1992 belaufen sich die öffentlichen Leistungen
für das Beitrittsgebiet netto gerechnet auf
145 Mrd DM, das sind 5lf, vH des westdeutschen Bruttosozialprodukts
(Ziffer 251). Im übrigen wird durch
die Aufstockung des Fonds "Deutsche Einheit" ein
Finanzierungsvolumen des Bundes aufgebaut, das
eine spätere Reform des Finanzausgleichs wohl eher
belasten wird. Die Erfahrung zeigt, daß solche Reformen
um so schwieriger durchzusetzen sind, je mehr
sie massive Umverteilungen zwischen den Gebietskörperschaften
erfordern.
Refonn des Finanzausgleichs
324. Mit dem Auslaufen des Fonds "Deutsche Einheit"
zum Ende des Jahres 1994 müssen die neuen
Bundesländer voll in die Finanzverfassung einbezogen
werden. Es liegen bisher nicht einmal in Ansätzen
Modelle vor, wie man den bundesstaatlichen Finanzausgleich
nach 1995 regeln könnte. Da ein solches
Reformwerk umfassende, durchweg zustimmungsbedürftige
Gesetzesänderungen, möglicherweise sogar
Änderungen des Grundgesetzes erfordert und infolgedessen
viel Zeit in Anspruch nehmen wird, besteht
in diesem Bereich akuter Handlungsbedarf. Es würden
auch bei den anstehenden Ersatzfinanzierungen
für den Fonds "Deutsche Einheit" eher sachgerechte
Lösungen zu finden sein, wenn wenigstens die Eckwerte
einer zukünftigen Finanzverfassung festgelegt
wären.
325. Der Sachverständigenrat hat bereits in seinem
letzten Jahresgutachten (JG 90 Ziffern 432 lf.) dazu
Vorschläge entwickelt. Die damals vor allem für das
Gebiet der alten Bundesländer aufgestellten Forderungen
gelten im Prinzip auch für eine Finanzverfassung
im vereinten Deutschland. Allerdings wird der
Finanzausgleich nicht mehr nur ein Spitzenausgleich
auf der Einnahmenseite sein können. Angesichts der
erheblichen Strukturprobleme in den neuen Bundesländern
werden für sie auch Sonderleistungen erforderlich
sein. Wenn man die Eigenverantwortiichkeit
und Selbständigkeit der Bundesländer stärken will,
müßte sich eine Reform des Finanzausgleichs wohl
vor allem an folgenden Grundlinien orientieren:
Es müßte eine klare Aufgabentrennung zwischen
den Gebietskörperschaften gefunden werden. Wer
die Aufgabenkompetenz hat, muß auch die Finanzierungsverpflichtung
übernehmen. Die Mischfinanzierung
sollte auf Ausnahmefälle reduziert
werden.
Die vertikale und horizontale Steuerverteilung
sollte im wesentlichen beibehalten werden. Allerdings
sollte den Bundesländern eine - wenn auch
begrenzte - Steuerautonomie eingeräumt werden.
Zu denken wäre dabei an ein ZuscWagsrecht
oder Hebesatzrecht beim Lällderanteil aus der Einkommensteuer
und der Körperschaftsteuer.
Um dem Verfassungsgebot der .Einheitlichkeit
der Lebensverhältnisse" gerecht zu werden, wird
es auch in Zukunft einen horizontalen Lällderfi.­
nanzausgleich geben müssen, dessen einnahmennivellierende
Wirkung allerdings tendenziell zurückgeführt
werden müßte, um den Bundesländern
den Anreiz zu geben, selbst für die Verbesserung
der Wirtschattsstruktur und die Pflege der
Steuerquellen Sorge zu tragen.
Darüber hinausgehende horizontale und vertikale
Zuweisungen müssen für Sonderfälle (zum Beispiel
Spillover-Effekte, Strukturschwäche, mangelhafte
Infrastruktur) begrenzt bleiben. Sie müssen
auf verläßlichen Indikatoren basieren und mit
Zweckbindungen und - in vielen Fällen auch ­
mit Eigenbeteiligungen ausgestattet sein.
326. Man wird davon ausgehen müssen, daß die
neuen Bundesländer über einen längeren Zeitraum
hinweg - auch nach 1995 - vertikale Zuweisungen
des Bundes erhalten müssen, um den noch auf Jahre
andauernden Wachstums- und Strukturproblemen
gerecht werden zu können. Dabeiist dem Rat bewußt,
daß in einem föderativen Staat mit Haushaltsautonomie
auf den nachgelagerten Ebenen zweckgebundene
Zuweisungen eher kritisch zu beurteilen sind, da
sie dem Oberverband Gelegenheit geben, in die Entscheidungen
der nachgeordneten Ebenen einzugreifen.
Allerdings sind ungebundene Transfers nur dann
zu vertreten, wenn die Folgen finanzpolitischer Fehlentscheidungen
einer empfangenden Körperschaft
nur von dieser selbst zu tragen sind und nicht - wie
heute im Länderfinanzausgleich möglich - auf andere
Bundesländer überwälzt werden können. In der
aktuellen Situation kann der "goldene Zügel" dazu
beitragen, die effiziente Verwendung der Transfers in
den neuen Bundesländern zu sichern. Dies würde sowohl
im Interesse der Geher als auch der Nehmer liegen.
Die neuen Bundesländer wären primär Nutznießer
eines erfolgreichen Wiederaufbaus, ihr Steueraufkommen
würde steigen, und sie kämen damit aus der
Rolle des Bittstellers heraus. Den Bürgern in den alten
Bundesländern würden für die Zukunft die derzeit
enormen Belastungen erleichtert.
327. Wenngleich es für 1991 und auch wohl für 1992
gelungen ist, den neuen Bundesländern eine ausreichende
Finanzausstattung zu verschaffen, so kann die
bisherige Verwendungsstruktur der Mittel nicht befriedigen.
Nur etwa 30 vH der Transfers sind für Investitionen
in die Infrastruktur genutzt worden, die für
den Wiederaufbau der Produktion von besonderer Bedeutung
sind. Ein Großteil der Mittelist in konsumtive
Verwendungen oder in Sozialtransfers geflossen. Dadurch
ist Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen
entstanden, die vornehmlich aus dem Westen bezogen
wurden, so daß in den neuen Bundesländern
keine entsprechende Zunahme der Produktion und
der Beschäftigung erreicht werden konnte. Transfers
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